過去幾年,幾乎所有的財稅改革都發(fā)生在間接稅上,間接稅改革又主要體現(xiàn)在營改增上。直接稅則裹足不前。所以,改革的難點重點是直接稅。具體來說是個人所得稅改革和房地產(chǎn)稅開征的問題。

習(xí)近平總書記所作的十九大報告提出,“加快建立現(xiàn)代財政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實施績效管理。深化稅收制度改革,健全地方稅體系?！?/p>

如果把它與四年前的十八屆三中全會作出的部署做比較,便會發(fā)現(xiàn),至少發(fā)生了以下三個層面變化:

第一,加了一個前綴,即在起始的位置增加了“加快”,即加快現(xiàn)代財政制度建設(shè)。

第二,排序變了。十九大報告中把中央和地方財政關(guān)系改革從之前的第三位直接提到了第一位,而預(yù)算改革、稅收制度改革則順推排在了第二和第三。

第三,每項改革都點明了重點推進(jìn)的內(nèi)容。比如說,央地財政關(guān)系改革提出“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”,這是在四年前沒有的提法。預(yù)算制度去掉了“公開”兩個字,加上了“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、財力協(xié)調(diào)、約束有力……全面實施績效管理”。對于稅收制度改革,報告提出“深化稅收制度改革,健全地方稅體系。”前半句可以視為方向,最終重點要落在健全地方稅體系上。

上述變化意味著什么呢?

第一,是對于形勢判斷和背景變化作出的一種調(diào)整。四年前,勾畫財稅體制改革藍(lán)圖的時候,強(qiáng)調(diào)的是我們處在新的歷史起點上,目標(biāo)為通過全面深化改革走向國家治理現(xiàn)代化。十九大報告中,作出了進(jìn)入中國特色社會主義新時代的重大判斷,接下來講的是主要矛盾的變化,圍繞主要矛盾又做出了一系列新的部署,比如說建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系,經(jīng)濟(jì)發(fā)展要更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)等等。這是一個歷史方位的變化。

第二,是對前四年財稅體制改革進(jìn)程做了比較系統(tǒng)的評估。評估之后,更加清晰地知道它的難點、重點應(yīng)該在哪里。

比如稅收制度改革,其意圖不是總量改革,而是結(jié)構(gòu)優(yōu)化。結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)是走向公平、走向正義。這肯定要求直接稅比重上升,十八屆三中全會明確提出提高逐步直接稅比重。四年過去了,可以發(fā)現(xiàn),幾乎所有的改革都發(fā)生在間接稅上,間接稅改革又主要體現(xiàn)在營改增上,直接稅則裹足不前。所以,改革的難點重點是直接稅。具體來說是個人所得稅改革和房地產(chǎn)稅開征的問題。

再如預(yù)算改革,2015年1月雖正式推出了新《預(yù)算法》,但走到今天它并沒有真正落地。其直接表現(xiàn)是,與新《預(yù)算法》相配套的預(yù)算實施細(xì)則至今沒有隨之出臺。而且,雖然四本預(yù)算都進(jìn)入了預(yù)算籠子,但在預(yù)算籠子之內(nèi),四本預(yù)算的待遇和管理標(biāo)準(zhǔn)不一樣,有的要求很嚴(yán),有的則只是名義上進(jìn)了籠子,管理仍舊偏松。所以,難點在非一般公共預(yù)算的管理還沒有到位,有標(biāo)準(zhǔn)問題,也有約束的問題。

再有中央和地方財政關(guān)系。這項改革應(yīng)當(dāng)說,是進(jìn)展最為緩慢的,即便僅有的兩項進(jìn)展也是打了折扣的。比如,去年5月份開始,隨著全面推開營改增試點,調(diào)整了中央和地方增值稅分成比例,很多人覺得這是大的進(jìn)步。但只有仔細(xì)看,便會發(fā)現(xiàn)有以下兩個問題:

一.設(shè)置的是“兩到三年的過渡期”,“增值稅中央和地方將按照五五比例分成”。因此這還不是一個體制改革方案,而系權(quán)宜之計、臨時安排。

二.這不是分稅制方案而是“分錢制”方案。全面營改增之后,增值稅收入占全部稅收收入的比重已經(jīng)超過55%,如此規(guī)模的稅源按比例分成,在某種意義上說,這是退回到“分錢制”的做法。

另外就是事權(quán)與責(zé)任的劃分。去年8月份,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》,對推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署,無論在事權(quán)還是支出責(zé)任都加了“財政”兩個字。

十八屆三中全會提出財稅是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,意味著財政職能是要往外拓展,從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域伸展到國家治理領(lǐng)域。如果在前面加上了財政兩個字的話,其意義雖可理解為以財政事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分,為整個事權(quán)和支出責(zé)任的劃分鋪平道路,但也可理解為在一定程度上球被踢回來了。說明在這個關(guān)系劃分問題上,最難的是事權(quán)和責(zé)任劃分。

立足于這個基礎(chǔ),就要對方向和重點作出調(diào)整和校正。往前看,財稅改革其實是有時間點的。按照深化財稅體制改革總體方案的要求,現(xiàn)代財政制度應(yīng)該到2020年能夠建立雛形。瞄準(zhǔn)2020年,在今后三年時間之內(nèi),可以從總體上作出以下判斷:

第一個判斷,財稅體制改革進(jìn)程肯定要加快。十九大之后不可能延續(xù)前四年的改革歷程,很多事情已經(jīng)到了時間節(jié)點,財稅改革作為重點工程和基礎(chǔ)工程肯定要走在前面,要加快。

第二個判斷,財稅體制改革的理念、思想、戰(zhàn)略肯定會有大的調(diào)整。如果固守以往的理念、思想、戰(zhàn)略做這個事情,肯定是走不動,也走不通,即使勉強(qiáng)走了,效果也會打折扣,所以肯定會有變化。十九大報告中,經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容,包括投資,都已經(jīng)提到結(jié)構(gòu)問題上來,提出“發(fā)揮投資對于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”,而沒有提總量、穩(wěn)增長方面的問題,這都說明理念、思想、戰(zhàn)略在調(diào)整,財稅改革的理念、思想、戰(zhàn)略也應(yīng)調(diào)整。

對于上述第二個判斷,具體來講,第一,央地財政關(guān)系會重點推進(jìn),而且方向很明確,就是“權(quán)責(zé)明晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”,圍繞這三個方面會把央地財政關(guān)系擺到相對以往更加優(yōu)先的位置。

第二,當(dāng)前預(yù)算改革更加強(qiáng)調(diào)“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、財力協(xié)調(diào)、約束有力”。起碼應(yīng)該建立對四本預(yù)算的管理、對四本預(yù)算的監(jiān)督和約束標(biāo)準(zhǔn),關(guān)鍵是“全面績效管理”。 績效管理非常重要,盡管早在1998年已經(jīng)提出這個詞,但目前在整個政府支出層面,真正實行績效管理的還占少數(shù),特別是規(guī)模非常大的基建投資,這些都沒有引入到績效考核的范疇中來。

第三,稅收制度改革,既然重點放在健全地方稅體系上,仔細(xì)分析一下,能夠進(jìn)入到地方體系的稅種,顯然第一是房地產(chǎn)稅,第二就是個人所得稅改革。由此可以預(yù)期,這兩個方面的改革進(jìn)程,也有可能加快。