預(yù)算法規(guī)定,地方政府舉債應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)采取發(fā)行地方政府債券方式,除此以外不得通過(guò)其他任何方式舉借債務(wù)。在今年的金融工作會(huì)議中,習(xí)主席提到:“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,終身問責(zé),倒查責(zé)任”。5月份以來(lái),財(cái)政部連續(xù)發(fā)布多文,堅(jiān)持“開前門、堵后門”,嚴(yán)控地方政府融資。 嚴(yán)堵后門方面,財(cái)政部發(fā)布了50號(hào)文和87號(hào)文,限制地方政府進(jìn)行承諾回購(gòu)、違規(guī)進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù),并從年初以來(lái)查處了一系列違法違規(guī)融資擔(dān)保行為并公開曝光。開前門方面,財(cái)政部發(fā)布了62號(hào)文和97號(hào)文,允許地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。今日發(fā)布的89號(hào)文是對(duì)前期發(fā)布的62號(hào)文和97號(hào)文的進(jìn)一步深化,對(duì)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券進(jìn)行了更為明確的解釋,未來(lái)不排除有更多的項(xiàng)目收益?zhèn)贩N推出。 與普通專項(xiàng)債的還款資金來(lái)源對(duì)應(yīng)政府性基金收入不同,項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行,還款資金也由對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目進(jìn)行支付,實(shí)行“封閉”運(yùn)行管理。同時(shí)項(xiàng)目收益?zhèn)谝?guī)模管理、項(xiàng)目要求、發(fā)行方式、信息披露等方面也較普通專項(xiàng)債規(guī)定更為細(xì)致嚴(yán)格,增加了地方政府債券信息透明度,有利于規(guī)范地方政府的舉債融資機(jī)制,成為中國(guó)版“市政收益?zhèn)薄?/p> 發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債有利于打開地方政府融資的前門,避免地方政府通過(guò)土地和收費(fèi)公路等項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行違規(guī)融資,加大地方政府的隱形債務(wù)。未來(lái)在地方債務(wù)框架中,或形成地方政府債+各類項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券+平臺(tái)類債務(wù)+PPP融資的多層級(jí)融資模式,嚴(yán)格規(guī)范并有效控制。但各類項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券仍在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi),并未新增額度,在嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量后,或造成融資缺口。考慮項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券與一般專項(xiàng)債,均在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi):2016年,專項(xiàng)地方債額度4000億(預(yù)算內(nèi)一般地方債額度7800億);2017年,專項(xiàng)地方債額度8000億(預(yù)算內(nèi)一般地方債額度8300億);考慮規(guī)范地方政府舉債行為后潛在的資金缺口,我們預(yù)計(jì)2018年專項(xiàng)地方債額度或進(jìn)一步增加。對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響來(lái)看,在上半年財(cái)政收入和貸款投放速度較快、債券融資尚未恢復(fù)的情況下,項(xiàng)目收益專項(xiàng)債或難以彌補(bǔ)基建融資的缺口,下半年基建仍面臨一定的下行壓力。 1、項(xiàng)目收益專項(xiàng)債是什么? 按照預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文規(guī)定,地方政府可以通過(guò)發(fā)行政府債券的方式舉借債務(wù)。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的,由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資,以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還。由此可以看出,專項(xiàng)債和一般債的區(qū)別主要在于還款來(lái)源,專項(xiàng)債由政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還,一般債券由一般公共預(yù)算收入償還。 項(xiàng)目收益專項(xiàng)債是專項(xiàng)債的一種,發(fā)行需要在地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排,主要用于有一定收益的公益性項(xiàng)目,如土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路等。項(xiàng)目收益?zhèn)诎l(fā)行上需要嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行,償還資金也來(lái)源于對(duì)應(yīng)項(xiàng)目產(chǎn)生的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入,不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的收益償還。 截至日前,財(cái)政部已經(jīng)批復(fù)了兩種項(xiàng)目收益專項(xiàng)債,即土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債(62號(hào)文)和政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券(97號(hào)文),目前已有北京、廈門、福建試點(diǎn)發(fā)行了土地儲(chǔ)備債券,規(guī)模合計(jì)140億元(如圖1);收費(fèi)公路專項(xiàng)債目前尚無(wú)發(fā)行。從發(fā)行利率來(lái)看,北京發(fā)行的五期土地儲(chǔ)備債券與普通專項(xiàng)債券利率相差不大,但廈門和福建發(fā)行的土地儲(chǔ)備債券利率均略高于同一發(fā)行人發(fā)行的同期限一般地方債。 2、項(xiàng)目收益專項(xiàng)債如何發(fā)行? 與普通專項(xiàng)債一樣,項(xiàng)目收益專項(xiàng)債由省級(jí)政府發(fā)行,市縣級(jí)如需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù),由省級(jí)政府代為發(fā)行專項(xiàng)債券,轉(zhuǎn)貸市縣使用。但項(xiàng)目收益專項(xiàng)債強(qiáng)調(diào)了由市縣級(jí)政府及其部門負(fù)責(zé)承擔(dān)專項(xiàng)債券的發(fā)行前期準(zhǔn)備、使用管理、還本付息、信息公開等工作。在債券命名上,也更為規(guī)范,以“××年××省、自治區(qū)、直轄市(本級(jí)或××市、縣)××專項(xiàng)債券(×期)——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券(×期)”命名。如此前北京發(fā)行的普通專項(xiàng)債券主要命名為《2017年北京市政府專項(xiàng)債券(五期)》,而項(xiàng)目收益?zhèn)鶆t命名為《'2017年北京市大興區(qū)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券(一期)-2017年北京市政府專項(xiàng)債券(十期)》,體現(xiàn)了專款專用的原則。 3、項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的特點(diǎn)是什么? 與普通專項(xiàng)債的還款資金來(lái)源對(duì)應(yīng)政府性基金收入不同,項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目發(fā)行,還款資金也由對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目進(jìn)行支付,實(shí)行“封閉”運(yùn)行管理。同時(shí)項(xiàng)目收益?zhèn)谝?guī)模管理、項(xiàng)目要求、發(fā)行方式、信息披露等方面也較普通專項(xiàng)債規(guī)定更為細(xì)致嚴(yán)格,增加了地方政府債券信息透明度,有利于規(guī)范地方政府的舉債融資機(jī)制,成為中國(guó)版“市政債”。縱觀各國(guó)市政債,在發(fā)行額度、舉債主體資格及范圍、評(píng)級(jí)要求、監(jiān)管、發(fā)行期限等各異。這里中國(guó)版“市政債”的意義在于,為我國(guó)未來(lái)市政債的推出埋下鋪墊,目前的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券還款來(lái)源雖然基于項(xiàng)目,但仍享用政府信用,因而仍屬于國(guó)家信用的利率債,收益率在國(guó)債基準(zhǔn)利率上小幅上浮。 4、發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)囊饬x是什么? 按照43號(hào)文規(guī)定,地方政府只能夠通過(guò)發(fā)行地方債和PPP兩種方式進(jìn)行融資,但2015年以來(lái),在經(jīng)濟(jì)有所下行背景下,地方政府通過(guò)基建維穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力仍然很強(qiáng),同時(shí),收益率下行背景下金融機(jī)構(gòu)也面臨嚴(yán)重的“資產(chǎn)荒”,導(dǎo)致地方政府違規(guī)融資再次大量興起,地方政府隱形債務(wù)大規(guī)模增加。在此背景下,今年以來(lái),財(cái)政部再次掀起一波地方政府違規(guī)融資處罰條例,并在近期連續(xù)發(fā)布50號(hào)文、62號(hào)文、87號(hào)文、97號(hào)文,嚴(yán)控地方政府違規(guī)融資;最近金融工作會(huì)議也將規(guī)范地方政府融資行為,嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升到了一個(gè)新高度,習(xí)主席提到:“各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績(jī)觀,嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量,終身問責(zé),倒查責(zé)任”。 截至日前,財(cái)政部已經(jīng)批復(fù)了兩種項(xiàng)目收益專項(xiàng)債,即土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債(62號(hào)文)和政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券(97號(hào)文),目前已有北京、廈門、福建試點(diǎn)發(fā)行了土地儲(chǔ)備債券,規(guī)模合計(jì)140億元(如圖1);收費(fèi)公路專項(xiàng)債目前尚無(wú)發(fā)行。從發(fā)行利率來(lái)看,北京發(fā)行的五期土地儲(chǔ)備債券與普通專項(xiàng)債券利率相差不大,但廈門和福建發(fā)行的土地儲(chǔ)備債券利率均略高于同一發(fā)行人發(fā)行的同期限一般地方債。 在堅(jiān)持嚴(yán)查地方政府違法違規(guī)融資的同時(shí),財(cái)政部也為地方政府打開了“前門”,即發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。上周五財(cái)政部在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上也指出,要完善地方政府專項(xiàng)債務(wù)管理。制定專門的專項(xiàng)債券管理辦法,加強(qiáng)對(duì)跟地方政府性基金收入、地方政府資產(chǎn)(如土地資產(chǎn))相關(guān)的專項(xiàng)債務(wù)管理。 6月1日,財(cái)政部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法》,允許地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備債券,但也明確指出地方政府不得以土地儲(chǔ)備名字為非土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借債務(wù),不得通過(guò)地方政府債券以外任何方式舉借土地儲(chǔ)備債務(wù),不得以儲(chǔ)備土地為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式擔(dān)保。從機(jī)制上堵住地方政府及融資平臺(tái)利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押融資擔(dān)保的“后門”。 7月12日,財(cái)政部和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》,指出2017年在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域開展試點(diǎn),發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券。 土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路是政府性基金收入中收入來(lái)源較為穩(wěn)定的部分,未來(lái)預(yù)計(jì)除土地儲(chǔ)備和收費(fèi)公路外,還會(huì)推出更多的項(xiàng)目專項(xiàng)債券,嚴(yán)堵地方政府違規(guī)融資的后門,打開項(xiàng)目收益?zhèn)惹伴T。 5、年內(nèi)地方債發(fā)行壓力如何? 按照今年3月份發(fā)布的《政府工作報(bào)告》,2017年一般地方政府債增量為8300億元,專項(xiàng)債增量8000億元,新增地方債合計(jì)為1.63萬(wàn)億。不過(guò)考慮到進(jìn)入地方債置換后期,置換難度有所上升,疊加置換類地方債總規(guī)模較之前預(yù)估也有所下降,我們預(yù)計(jì)今年地方債的置換規(guī)模在3萬(wàn)億左右,帶動(dòng)全年地方債發(fā)行4.8萬(wàn)億左右。 截至2017年7月31日,地方債總計(jì)發(fā)行了2.70萬(wàn)億,其中一般類債券1.60萬(wàn)億,專項(xiàng)債1.11萬(wàn)億(如圖2)。公開與定向方面,公開發(fā)行總計(jì)19755億元,定向發(fā)行7218億元。置換與新增方面,截至目前,新增債合計(jì)發(fā)行1.0663億,發(fā)行占全年累計(jì)新增額度的65%,新增債發(fā)行速度較快,且主要集中在7月發(fā)行。 如果按照年內(nèi)4.8萬(wàn)億的發(fā)行規(guī)模計(jì)算,目前尚有2.1萬(wàn)億地方債待發(fā) ,平均攤到未來(lái)5個(gè)月,每個(gè)月的發(fā)行規(guī)模在4200億左右,年內(nèi)發(fā)行壓力較為可控。也符合年初財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》中提出的“公開發(fā)行債券每季度發(fā)行量原則上控制在本地區(qū)全年公開發(fā)行債券規(guī)模的30%以內(nèi)(按季累計(jì)計(jì)算)”的要求。 6、財(cái)政部一系列發(fā)文對(duì)下半年基建有何影響? 今年以來(lái),財(cái)政部再次掀起一波地方政府違規(guī)融資處罰條例,并在近期連續(xù)發(fā)布50號(hào)文、62號(hào)文、87號(hào)文、97號(hào)文、89號(hào)文,堵后門,開前門,嚴(yán)控地方政府融資(圖表3)。財(cái)政部和審計(jì)署從去年以來(lái)也對(duì)相應(yīng)的地方政府違規(guī)舉債進(jìn)行了相關(guān)處罰,并且在近期的處罰中,對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行了處置。 在財(cái)政部一系列文件影響下,短期內(nèi)基建的資金來(lái)源壓力將會(huì)有明顯增加。此前,地方政府大量通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、違規(guī)出具擔(dān)保函、承諾回購(gòu)等方式進(jìn)行融資,新發(fā)布的一系列文件限制了地方政府違規(guī)融資的后門,并且開放了項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券的前門,但是項(xiàng)目收益專項(xiàng)債在有限的地方政府專項(xiàng)債額度之內(nèi),意味著空間有限(且年內(nèi)并無(wú)新增);2017年專項(xiàng)債額度是8000億,即便2018年增加,但空間較為有限。 從當(dāng)前情況看,雖然監(jiān)管關(guān)上一扇門,打開一扇窗,對(duì)于基建資金的缺口進(jìn)行了制度性安排,地方政府與銀行也都積極進(jìn)行應(yīng)對(duì),但從實(shí)際操作上來(lái)看,“摩擦產(chǎn)生的資金缺口”似乎無(wú)可避免。需要持續(xù)觀察后續(xù)政策的推進(jìn)情況。同時(shí)考慮到2017年上半年貸款擴(kuò)張較快,上半年財(cái)政投放速度也偏快,債券、非標(biāo)融資環(huán)境也明顯收緊,而投向基建/政府平臺(tái)類貸款受到近期相關(guān)文件影響較大,今年下半年基建資金來(lái)源或?qū)⒂休^明顯的放緩。 責(zé)任編輯:李燁 |
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