大豆油菜籽收儲改革方案未獲通過

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獨(dú)家獲悉，在剛剛過去的上一周，一份由國家發(fā)改委上報(bào)的重點(diǎn)針對糧食托市收儲改革的方案未能獲得國務(wù)院最終審核。

在國務(wù)院反饋結(jié)果之前，7月底業(yè)內(nèi)一直盛傳的說法是，從今年秋糧政策收購開始，國家將對進(jìn)口依賴程度較高的大豆、油菜籽實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼措施，如果試點(diǎn)取得成功，該項(xiàng)政策將逐步推廣至水稻以及具有類似特點(diǎn)的棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品；對于近年來市場頗為關(guān)注的玉米，官方將以東北玉米主產(chǎn)區(qū)作為試點(diǎn)，制定玉米穩(wěn)定價(jià)格帶制度。

一位曾看過糧食收購改革方案的專家8月8日告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在上報(bào)國務(wù)院之前，國家發(fā)改委曾在小范圍內(nèi)征求中儲糧、中糧等方面的意見，當(dāng)時(shí)下發(fā)文件的名稱為“關(guān)于完善糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成長效機(jī)制的研究”，其中明確提出，實(shí)施多年的以最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲為重點(diǎn)的糧食托市收購政策嚴(yán)重扭曲了國內(nèi)糧食市場，現(xiàn)在已經(jīng)到了亟待調(diào)整的重要關(guān)口，必須重構(gòu)基于市場導(dǎo)向的種糧利益保護(hù)機(jī)制，盡快探索實(shí)行對糧食市場扭曲較小的差價(jià)補(bǔ)貼、穩(wěn)定價(jià)格措施帶等，逐步替代最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策。

具體到怎么來理解差價(jià)補(bǔ)貼，前述知情專家較為通俗的解釋是，差價(jià)補(bǔ)貼是由政府每年預(yù)先確定糧食的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按市場價(jià)格隨行就市銷售。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼，反之，政府將不啟動(dòng)該政策。

中國目前實(shí)施的最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲政策屬于價(jià)格支持措施，國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長程國強(qiáng)更進(jìn)一步的解釋是，“差價(jià)補(bǔ)貼既有價(jià)格支持的特征，又有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)，是由價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型過程中普遍使用的政策措施?！?/div>

至于如何制定穩(wěn)定價(jià)格帶制度，前述知情專家表示，國家每年在合理設(shè)定糧食最低保證價(jià)格的同時(shí)，還要明確最高干預(yù)價(jià)格。設(shè)定最低價(jià)是為了確保種糧農(nóng)民獲益，明確最高干預(yù)價(jià)是為了保證市場糧價(jià)平穩(wěn)運(yùn)行。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)還從多渠道獲悉，本次國家發(fā)改委上報(bào)的糧改方案最終未能獲得國務(wù)院通過的主要原因，一方面是目前糧食直補(bǔ)政策漏洞太多，有關(guān)部門還很難準(zhǔn)確掌握各省農(nóng)戶的糧食產(chǎn)量、糧食種植面積等實(shí)際情況；另一方面是中儲糧頻發(fā)的貪腐大案、火災(zāi)大案等，暴露出國家糧食收儲管理存在嚴(yán)重問題，兩方面的難題讓糧改方案在最后環(huán)節(jié)被重重卡了“殼”。

改革措施

國家發(fā)改委上報(bào)的糧改方案涉及整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格穩(wěn)定，但由于糧價(jià)素有“百價(jià)之基”的說法，官方認(rèn)為糧價(jià)對穩(wěn)物價(jià)、抑通脹有著舉足輕重的作用，因此國家發(fā)改委在研究制定主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格長效機(jī)制時(shí)，最著重考慮的就是改革糧食收儲政策。

我國實(shí)施糧食最低收購政策是在2004年，實(shí)施糧食臨時(shí)收儲政策是在2008年。即從糧食托市收儲政策實(shí)施以來，國家發(fā)改委等方面每年都會(huì)派出調(diào)研組進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，詳細(xì)了解各地糧食托市收儲情況，收集地方政府、企業(yè)對托市收儲政策的意見和建議。近幾年，由于幾大糧食主產(chǎn)區(qū)都暴露出諸如政策收儲主體爭先搶糧、糧食出庫難、“轉(zhuǎn)圈糧”等問題，國家發(fā)改委等等方面在加緊調(diào)研的同時(shí)，更是加大了清理整頓力度。

據(jù)了解，在2010年夏糧收購中，河南、山東等地出現(xiàn)搶糧風(fēng)波之后，國家發(fā)改委、國家糧食局等方面就開始籌劃改革糧食托市政策，一些參與糧食托市政策改革的政府研究機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)也紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。到2011年上半年，國家發(fā)改委與相關(guān)部門、研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)基本達(dá)成較為一致的意見，必須盡快探索實(shí)行對糧食市場扭曲較小的差價(jià)補(bǔ)貼、穩(wěn)定價(jià)格帶等制度，以此來逐步替代現(xiàn)行糧食托市政策，重構(gòu)基于市場導(dǎo)向的穩(wěn)定市場糧價(jià)，保護(hù)農(nóng)民種糧利益機(jī)制。

具體到如何推進(jìn)實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼、穩(wěn)定價(jià)格帶制度，據(jù)中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副主任李國祥等專家介紹，差價(jià)補(bǔ)貼作為由糧食價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過渡性措施，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整中被美國、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家廣泛使用。這種政策比較適宜先在我國東北主產(chǎn)區(qū)的大豆、長江中下游等主產(chǎn)區(qū)的油菜籽實(shí)行試點(diǎn)，之后再逐步推廣到棉花、食糖乃至水稻等農(nóng)產(chǎn)品。

程國強(qiáng)在不同場合提到改革糧食托市政策時(shí)，除了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼制度，還建議以東北主產(chǎn)區(qū)的玉米作為試點(diǎn)，盡快研究設(shè)計(jì)玉米穩(wěn)定價(jià)格帶制度。在三大主糧中，近年來玉米價(jià)格的波動(dòng)最大，程國強(qiáng)認(rèn)為，有關(guān)方面應(yīng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)者以及下游養(yǎng)殖業(yè)承受能力和玉米成本收益等因素，合理確定玉米的最低保證價(jià)格和最高干預(yù)價(jià)格。國家調(diào)控應(yīng)避免政策收購主體收儲玉米過多，造成市場玉米糧源減少，反而加劇玉米市場價(jià)格波動(dòng)。

前述知情專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在國家發(fā)改委完成的糧改方案當(dāng)中，也明確提出，要積極探索建立重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制，對玉米試點(diǎn)實(shí)施穩(wěn)定價(jià)格帶措施；對大豆、油菜籽等重要農(nóng)產(chǎn)品試點(diǎn)實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼政策。此外，還建議以水稻主產(chǎn)區(qū)作為試點(diǎn)，抓緊研究與農(nóng)民種稻面積或交售商品糧數(shù)量掛鉤的水稻專項(xiàng)直接補(bǔ)貼，大致的補(bǔ)貼方式是，或者采用差價(jià)補(bǔ)貼的措施，或者在水稻最低收購價(jià)基礎(chǔ)上，另外加價(jià)給農(nóng)民補(bǔ)貼。

糧改方案中提到的重點(diǎn)還有，有關(guān)方面將根據(jù)用農(nóng)民獲得的國家補(bǔ)貼、最低收購價(jià)等計(jì)算的總收入，在扣除農(nóng)民投入的農(nóng)藥、化肥、種子、土地轉(zhuǎn)包等成本，以及人力種糧成本后，力求確保種糧農(nóng)民獲得20%-30%的利潤率。

問題所在

按照多位專家和中儲糧、中糧集團(tuán)等內(nèi)部人士的分析，由國家發(fā)改委牽頭完成的糧改方案為何在最后審定環(huán)節(jié)卡了“殼”，主要是基于兩方面的原因，一是目前農(nóng)業(yè)部門、糧食部門等方面發(fā)放的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與實(shí)際糧食種植面積、產(chǎn)量等出入較大；二是中儲糧作為糧食政策收儲主體，在糧食收儲特別是儲備方面還存在諸多管理漏洞。

李國祥認(rèn)為，相關(guān)部門在推出差價(jià)補(bǔ)貼制度之前，有關(guān)部門應(yīng)充分應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，這其中包含全國各個(gè)農(nóng)戶土地承包、糧食種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，以便能夠準(zhǔn)確甄別和確定各農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等實(shí)際情況，為今后開展各類政策性補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

至于如何盡快堵塞中儲糧在糧食收儲方面的諸多管理漏洞，鄭風(fēng)田等專家表示，近年來中儲糧發(fā)生太多的貪腐大案，諸如2011年以來，中儲糧河南周口直屬糧庫主任喬建軍侵吞上億公款潛逃國外，中儲糧河南分公司總經(jīng)理李長軒因受賄1407.9萬元人民幣、4.5萬美元被判無期徒刑，再加之前不久中儲糧黑龍江林甸直屬庫發(fā)生轟動(dòng)全國的火災(zāi)，這一切都足以說明中儲糧在管理上存在嚴(yán)重問題。

中儲糧在今年5月被審計(jì)署查處的嚴(yán)重問題還有，2011年，中儲糧總公司財(cái)務(wù)部未經(jīng)內(nèi)部審批，在北京農(nóng)村商業(yè)銀行等13家商業(yè)銀行開立定期存單，累計(jì)資金84.4億元；中儲糧總公司及部分下屬單位在中央儲備糧油管理、工程項(xiàng)目管理、投資決策和會(huì)計(jì)核算等方面也都存在一些問題。

鄭風(fēng)田等專家表示，中儲糧等糧食儲備機(jī)構(gòu)存在的最大問題還是其糧食儲備和經(jīng)營業(yè)務(wù)不分，最近幾年，中儲糧在糧油加工、貿(mào)易領(lǐng)域的突飛猛進(jìn)，引起其他糧油加工企業(yè)的極度恐慌。因?yàn)橹袃Z借助國家的財(cái)政資金收糧，坐擁國家大糧倉，如果再繼續(xù)擴(kuò)張搞糧油加工貿(mào)易業(yè)務(wù)，將會(huì)嚴(yán)重干擾糧油加工市場。

鄭風(fēng)田認(rèn)為，國家定位中儲糧的主要職能是完成國家的糧食宏觀調(diào)控任務(wù)，“維護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)糧食市場穩(wěn)定、維護(hù)國家糧食安全”。中儲糧應(yīng)該及早回歸本位，“國家根本不缺中儲糧靠壟斷糧源發(fā)展經(jīng)營業(yè)務(wù)所賺的那點(diǎn)錢”。

責(zé)任編輯：翁建平

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