另一個問題是，上調(diào)不及時，或調(diào)整幅度不到位，還會間接影響到下調(diào)。

究其原因，中國石油大學(xué)教授董秀成認為，發(fā)改委在上調(diào)油價時，往往考慮宏觀形勢而不上調(diào)到位，例如可能測算應(yīng)該上調(diào)500元/噸，但考慮通脹，發(fā)改委最終只調(diào)價300元/噸。經(jīng)過這樣上調(diào)后，當(dāng)國際油價下跌時，經(jīng)過公式測算發(fā)現(xiàn)到了下調(diào)窗口，可是因為上次上調(diào)未調(diào)到位，導(dǎo)致下調(diào)也難以進行。

這一現(xiàn)象在2006年-2008年間油價暴漲暴跌時，暴露得尤其明顯。

2008油價迷思

從國際油價與中國油價的變動圖可以看出，中國油價與國際油價最明顯的一次脫軌發(fā)生在2008年。當(dāng)時，從7月到年底的半年間，國際原油價格狂跌去三分之二，國內(nèi)汽油價格只降了900元/噸，降幅僅為14%。這引起了消費者對中國油價“漲易跌難”的強烈質(zhì)疑。

2008年7月中旬，WTI(美國西得克薩斯中質(zhì)原油)價格達到歷史最高位147美元/桶，Brent(北海布倫特原油)價格達到144美元/桶，隨后因次貸危機影響，國際油價大幅跳水。到年末，對中國成品油價具有參考價值的布倫特、辛塔和迪拜三地油價均回落到40美元/桶。短短半年國際油價縮水三分之二。

同期中國成品油價卻只進行了一次調(diào)價，發(fā)改委在2008年12月19日，將汽柴油價格分別下調(diào)900元/噸和1100元/噸。以汽油出廠最高限價為例，從6480元/噸下調(diào)到5580元/噸。

顯然，中國成品油價這一階段下調(diào)幅度，遠遠趕不上國際原油回調(diào)幅度。

對于民眾質(zhì)疑，2009年7月14日，發(fā)改委在“關(guān)于成品油價格有關(guān)熱點問題的說明”中稱，“國內(nèi)成品油價格不存在漲快跌慢的問題”。發(fā)改委解釋稱，由于國內(nèi)油價長期低于國際市場，為減輕國際市場油價大幅上漲，特別是非正常炒作因素對國內(nèi)市場的影響，2003年開始國家對成品油價格進行調(diào)控，成品油價格往往一年只動一兩次，國內(nèi)油價漲幅遠小于國際市場漲幅。

按照發(fā)改委說法，2008年國際市場油價一度漲至每桶147美元的高點，但國內(nèi)油價從未達到這個高度，2008年6月20日國內(nèi)成品油價格上調(diào)后，國內(nèi)成品油價格僅相當(dāng)于國際市場原油價格每桶83.5美元，遠低于當(dāng)時國際市場原油價格每桶130美元的水平。7月國際市場油價攀升至每桶147美元，國內(nèi)油價仍保持穩(wěn)定。國內(nèi)油價大幅度低于國際市場導(dǎo)致中石油和中石化出現(xiàn)巨額虧損。

市場機構(gòu)分析員大多認可發(fā)改委這種說法。鄧郁松告訴財新記者，2004年后，國際油價漲幅很快，本來根據(jù)2001年成品油調(diào)價方式應(yīng)該上調(diào)很多次，可是由于國家考慮其他行業(yè)發(fā)展，從2004年到2008年間并無嚴(yán)格執(zhí)行機制。

僅僅看2006年到2008年的數(shù)據(jù)，國際油價從每桶約60美元漲至140美元以上，上漲超過1倍。同期國內(nèi)汽油零售基準(zhǔn)價僅從每噸5000元左右，漲至每噸6400元，只漲了28%，漲幅的確遠遠落后國際油價。

“上調(diào)時候沒有調(diào)到位，石油企業(yè)承擔(dān)了虧損，價格回落時，就要補償這個虧損?！编囉羲烧f，由此導(dǎo)致了2008年下半年未相應(yīng)下調(diào)國內(nèi)油價。

這同時成為幾大石油公司為自身煉油虧損索要財政補貼的有力理由。

但需要追問的是，如果說之前沒有上調(diào)到位，那么石油企業(yè)承擔(dān)的虧損是多少？而2008年該下調(diào)時未下調(diào)到位，這其中又額外給了石油企業(yè)多少利潤？

這筆賬很難算清。

首先，國家財政并不按實際進口原油的虧損額來補貼，而是按照成品油價差來補，即煉廠進口成品油或外購成品油減去成品油銷售批發(fā)價的價差。

其次，企業(yè)為了多申請補貼，虧損額有可能在不同板塊間騰挪。例如一噸原油進入煉油裝置，產(chǎn)品除了汽油、柴油、煤油外，還有乙烯等多種化工產(chǎn)品，煉廠在計算煉油和化工兩個板塊成本時，可能傾向于多分攤給汽柴油，少分給化工產(chǎn)品。另外在技術(shù)上也可以做到少生產(chǎn)汽柴油，多生產(chǎn)化工產(chǎn)品。

一位中石油高管坦承，行政之手介入后，補貼多少、怎么補常常說不清楚，而煉油這一個環(huán)節(jié)盈虧的“說不清”，還影響到很多后續(xù)問題的討論。譬如在談到如何與國際先進企業(yè)對標(biāo)時，中國油企常常以“政策性虧損”為借口，要補上因為價格管控而損失的利潤。但這部分的模糊不清，繼而掩蓋了企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理問題和機制問題。

而對發(fā)改委來說，兩次人工干預(yù)都事出有因。最初不及時跟隨國際油價上調(diào)一來是為了CPI好看，二來是為安撫民眾；后來不及時下調(diào)則是為彌補石油企業(yè)虧損。發(fā)改委在宏觀、公眾和企業(yè)之間來回周旋，尋找平衡，結(jié)果卻費力不討好，公眾和油企都反過來批評發(fā)改委沒有保障自己的利益。模擬國際市場的成品油定價機制，初衷是為了在中國石油行業(yè)寡頭壟斷的格局下推進油價市場化。但各種“綜合考慮”和人工干預(yù)之下，成品油定價機制扭曲變形，也引發(fā)了油企向政府要補貼的行為。2009年以來情況雖有好轉(zhuǎn)，并無根本變化。

煉油為何巨虧

石油企業(yè)以煉油虧損來要求漲價及財政補貼。這一理由是否成立？

中石化年報顯示，2005年以來，煉油板塊除2009年成品油定價機制實行之后的兩年里出現(xiàn)盈利，其他年份都虧。

值得注意的是，中石化年報中的經(jīng)營性盈虧，與其年報中營業(yè)利潤或虧損并不一致，后者數(shù)額往往大于前者。比如，2008年中石化煉油板塊實際虧損高達1020.8億元，同年獲得政府補貼收入405億元。兩者相抵，最終中石化煉油板塊虧損為615億元。

研讀中石化歷年年報可以發(fā)現(xiàn)，勘探開發(fā)板塊與煉油板塊實質(zhì)上存在此消彼長的關(guān)系。在國際油價高位運行的2006年、2007年、2008年和2011年，中石化勘探開采板塊盈利狀況良好，煉油板塊則連連虧損；相反，在其煉油板塊取得盈利的兩年，由于國際油價較低，勘探開采板塊的盈利卻不佳。

據(jù)中石化2011年年報，中石化煉廠中的進口原油占78%，有16%的原油由公司自產(chǎn)，近6%來自中石油和中海油。在中石油，自產(chǎn)油比例約80%。

中石化內(nèi)部人士向財新記者確認，中石化公司內(nèi)部各板塊之間是獨立結(jié)算。換言之，這16%的國內(nèi)自采油，由中石化的勘探開采板塊賣給中石化煉油板塊，也按國際原油價格結(jié)算。這可以部分解釋為什么高油價，有利于勘探開采板塊盈利，而不利于煉油板塊。

2011年中石化煉油板塊再度虧損。中石化發(fā)言人黃文生對財新記者說，和之前一樣，原因是原油價格漲得快，國家控制了國內(nèi)成品油價格的漲幅，與國際油價價差拉大，因此是政策性虧損，實際補貼了消費者。

然而，不論是政府機構(gòu)還是消費者，根本沒有能力辨別石油公司的煉油虧損是由于定價過低還是企業(yè)自身經(jīng)營成本過高。但由于價格管控的存在，“政策性虧損”成為了石油公司為自己索要補貼最冠冕堂皇的理由。

中國油價高不高

經(jīng)過種種調(diào)節(jié)后，已經(jīng)站上8字頭的中國油價到底高不高？

在美國體驗了低油價的祝昉，是中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會信息與市場部副主任。他告訴財新記者，他是石油業(yè)內(nèi)人士，也是消費者，他常思考為什么美國油價比中國便宜。

他的結(jié)論是，美國的石油公司海外布局早，拉回來的自產(chǎn)油比較便宜；此外美國成品油里的稅比較低，大約只有12%-15%。據(jù)中石油經(jīng)濟技術(shù)研究院專家戴家權(quán)統(tǒng)計，按全口徑統(tǒng)計的各項稅費(例如消費稅、增值稅)，要占到中國成品油零售終端價格的一半。

那從全球情況看，中國油價到底算不算高？財新記者遍訪各大石油協(xié)會和市場咨詢機構(gòu)獲悉，目前并無一個權(quán)威的全球排名，不過業(yè)內(nèi)人士普遍認為中國油價位列世界中游。

根據(jù)中宇資訊分析師王金濤的統(tǒng)計，2012年3月22日，北京93號汽油售價為8.33元/升，折算同期紐約汽油價格為6.82元/升，倫敦汽油價格為14.39元/升，東京汽油價格為12.06元/升。

各國成品油中所含稅費比例不同，加劇了各國汽油終端售價的差異。但總體來說，中國成品油價高于美國，也高于一些產(chǎn)油國，但低于歐洲和日本。

另一個重要參照系——新加坡成品油價，用來對比中國成品油價或許更合理。一些業(yè)內(nèi)人士認為，中國油價與國際接軌，如果能與新加坡成品油到岸完稅價格相當(dāng)，就標(biāo)志著接軌到位。那么，目前中國油價與國際油價的價差是否存在，又有多大呢？

2012年3月30日，新加坡汽油離岸價136美元/桶，柴油離岸價137美元/桶。根據(jù)市場資訊機構(gòu)金銀島分析師韓景媛計算，汽柴油完稅價=〔(新加坡離岸價×噸桶比+運費)×匯率×關(guān)稅+消費稅〕×(1+增值稅)，由此得到新加坡汽油完稅到岸價為10245元/噸，柴油完稅到岸價為8871元/噸。

經(jīng)過今年3月20日最新一輪成品油調(diào)價后，目前華南地區(qū)93號汽油批發(fā)均價為10447元/噸，柴油為9113元/噸。這一輪油價上調(diào)后，中國成品油與新加坡成品油到岸價已經(jīng)接近，柴油理論上還存在200元-300元/噸的套利空間。

不過即使存在一定理論套利空間，把新加坡煉廠的成品油拉回來賣，真正實現(xiàn)成品油供應(yīng)多元化還是頗為不易。目前成品油進口需要商務(wù)部每年批準(zhǔn)一定成品油進口額度，并給企業(yè)頒發(fā)進口資質(zhì)，資質(zhì)分國營和非國營兩種。

一位民營石油商會負責(zé)人告訴財新記者，民營公司即使拿到商務(wù)部的成品油進出口牌照，也希望進口，但還需要拿到兩大油公司的煉廠排產(chǎn)計劃，海關(guān)才允許成品油入關(guān)，而拿到兩大油公司的排產(chǎn)計劃難度非常大。

可見，市場寡頭結(jié)構(gòu)仍是制約中國油價合理化的最大阻礙之一。

政府仍將指導(dǎo)

對于已經(jīng)暴露的一系列弊端，成品油定價機制如何在2008年的《管理辦法》基礎(chǔ)上完善，成為近段時間業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點，各種改良版本滿天飛。

在2012年2月7日一則“提高成品油價格答記者問中”，發(fā)改委比較明確地陳述了未來改革方向，即“主要是圍繞縮短調(diào)價周期、加快調(diào)價頻率，改進成品油調(diào)價操作方式，以及調(diào)整掛靠油種等方面內(nèi)容，進一步完善現(xiàn)行成品油價格形成機制。”

“縮短調(diào)價周期”已成各方共識。董秀成說，計價期和調(diào)價期是兩個概念，計價期仍為22個工作日移動平均價格，這樣可減弱國際油價忽高忽低的不穩(wěn)定因素，同時調(diào)價周期縮短為10天，加快調(diào)價頻率，增加靈敏度，也增加流通環(huán)節(jié)投機的難度，降低囤油可能。

不過，根據(jù)鄧郁松的觀察，只要有調(diào)價周期存在，不論是22天還是10天，滯后性就解決不了。他建議，應(yīng)一步到位實時定價，每天根據(jù)國際油價情況，公布國內(nèi)成品油零售價的最高限價。

發(fā)改委能源研究所前所長周大地對財新記者表示，世界許多國家的成品油價格都由市場形成，而中國油價變動還需要發(fā)改委上報、國務(wù)院批準(zhǔn)，“鬧得很被動”。他建議設(shè)立一個“天花板價”和“地板價”的變動區(qū)間，在此區(qū)間里，成品油價由市場靈活掌握。

隨之而來的一個問題是，這個“天花板價”定在哪里？《管理辦法》中規(guī)定，當(dāng)國際油價在130美元/桶，就原則上不再漲價或少漲。從目前情況來看，130美元/桶的國際油價指日可待，實行“天花板價”方案就意味著完全的政府管控價格，更加背離市場。

國務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿透露姓名的研究員告訴財新記者，國務(wù)院高層非常偏好“天花板價”概念，但“天花板價”設(shè)在哪里存在很多難度。

“改進成品油調(diào)價操作方式”的改革方向也是熱議話題。一個可能的方案是，在即將出臺的成品油定價機制里，引入第三方中介機構(gòu)，比如新華社，由其公布根據(jù)新定價公式測算出的變化率，如果到了調(diào)價窗口，石油公司根據(jù)機制進行相應(yīng)調(diào)價。

這個方案的好處是基本撇除了發(fā)改委的自由裁量權(quán)，讓定價機制變得更為透明和靈敏。同時，這個方案并不代表將成品油的定價權(quán)下放給企業(yè)。

行業(yè)改革出路

即便以上諸項改革措施出臺，中國的成品油定價機制也無法包治百病。即使實現(xiàn)了與國際市場實時調(diào)價、同進同退，也只是個準(zhǔn)市場機制，并非真正的市場化定價。真正的市場定價需要在一個充分競爭開放的市場上形成價格，這個框架下的成品油調(diào)價機制顯然不是。

“價格改革取決于行業(yè)改革到什么程度?！编囉羲烧f。他表示，目前參考國際原油價格來定國內(nèi)成品油價格，只是模擬市場機制?！皟r格改革的難點在于如何從模擬市場化到真正市場化，這需要推進整個石油行業(yè)改革，在產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)增加競爭性，這是價格機制改革解決不了的問題。”鄧郁松說。

中國石油大學(xué)中國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心助理主任郭海濤說，在歐美國家的成品油市場上，一般由企業(yè)自主定價，不同企業(yè)有不同成本，但必須要按照具有市場競爭力的方向來定價格，還可能參照競爭對手的價格。目前，中國成品油價格參照國際市場價格，這個價格并不反映國內(nèi)的供需情況。

郭海濤還表示，國內(nèi)市場要形成價格，不僅跟市場結(jié)構(gòu)有關(guān)系，還跟中國的金融市場發(fā)展有關(guān)系。他認為中國需要發(fā)展自己的原油期貨。

打破壟斷能解決高油價的問題嗎？陳衛(wèi)東認為也不能。不過，這可能減少消費者的怨氣?！爸袊M者的選擇很少：政府設(shè)定了價格，‘二桶油’壟斷了市場。讓消費者在供應(yīng)商和價格上有更多選擇是必然方向。”陳衛(wèi)東說。

這一思路顯然還沒有為發(fā)改委接受。彭森表示，按照新的成品油定價機制，成品油價格還是政府指導(dǎo)價，有關(guān)企業(yè)將根據(jù)市場變化情況，按照政府指導(dǎo)價確定的原則，對油價進行適當(dāng)調(diào)整，政府物價管理部門要加強監(jiān)管。

一位大型國有石油公司高管對財新記者表示，發(fā)改委將成品油定價機制視為調(diào)控CPI的重要抓手，不愿主動放棄這個權(quán)力，即使將調(diào)價公布權(quán)交由第三方，最核心的調(diào)價公式仍抓在手里。

同樣，兩大石油央企也沒有動力推動成品油價市場化改革。因為雖然發(fā)改委管控價格導(dǎo)致其煉油板塊受損，但畢竟這塊有國家財政補貼，也有企業(yè)內(nèi)部各板塊之間利益騰挪。如果真將定價權(quán)下放給企業(yè)，在這個由中石化和中石油主導(dǎo)的寡頭市場上，一旦油價上調(diào)，免不了消費者批評。正因為此，中石油董事長蔣潔敏在2011年就公開表示“不贊成將定價權(quán)下放給企業(yè)”。

從模擬市場化到真正市場化定價，中國油價改革之路還很漫長。

本刊見習(xí)記者高四維對此文亦有貢獻

中國石油價格機制三次變化

第一次變化：

盯住新加坡成品油價格的政府指導(dǎo)定價

-1998年6月，國家計委發(fā)布《原油、成品油價格改革方案》，提出建立與國際市場油價變動相適應(yīng)，在政府調(diào)控下的原油和成品油市場形成價格機制。目標(biāo)是1998年汽油、柴油價格與國際市場基本接軌，1999年完全接軌。

方案主要內(nèi)容：1)汽油、柴油零售價格由政府定價改為政府指導(dǎo)價。由國家計委制定并公布各省、自治區(qū)、直轄市汽油、柴油(標(biāo)準(zhǔn)品)零售中準(zhǔn)價格，由中石油和中石化在上下5%的幅度內(nèi)制定具體零售價格。2)以國際市場汽油、柴油進口完稅成本(離岸價加海上運保費、關(guān)稅、消費稅、增值稅、港口費用等)為基礎(chǔ)，加按合理流向計算的從煉廠經(jīng)中轉(zhuǎn)配送到各加油站的運雜費，再加批發(fā)企業(yè)和零售企業(yè)的經(jīng)營差率制定。3)當(dāng)新加坡市場汽油、柴油交易價格累計變動幅度超過5%時，由國家計委調(diào)整汽油、柴油零售中準(zhǔn)價格。必要時報國務(wù)院批準(zhǔn)。

第二次變化：盯住新加坡、鹿特丹和紐約成品油價格的政府指導(dǎo)定價

-2001年10月15日，國家計委下發(fā)《關(guān)于完善石油價格接軌辦法及調(diào)整成品油價格的通知》，調(diào)整成品油定價機制，從緊盯新加坡一地成品油改為緊盯新加坡、鹿特丹和紐約三地成品油。

方案主要內(nèi)容：1)將國內(nèi)汽、柴油價格與新加坡市場單一掛鉤改為與新加坡、鹿特丹和紐約三地市場價格掛鉤。以新加坡、鹿特丹和紐約三地市場汽、柴油離岸價格為基礎(chǔ)，計算進口到岸完稅成本作為國內(nèi)汽油、柴油出廠環(huán)節(jié)的接軌價格。2)當(dāng)新加坡、鹿特丹和紐約市場汽、柴油月加權(quán)平均價格變動超過一定幅度時，相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格。3)根據(jù)國內(nèi)市場消費結(jié)構(gòu)的實際情況，在不突破按接軌原則確定的調(diào)價總額的前提下，參照國際市場比價關(guān)系，相對調(diào)整國內(nèi)汽、柴油價格。

4)汽、柴油零售價仍實行政府指導(dǎo)價，具體零售價由石油、石化集團公司在規(guī)定浮動幅度內(nèi)確定，浮動幅度由上下5%擴大為上下8%。5)設(shè)定國內(nèi)成品油漲(降)價區(qū)間。當(dāng)國際原油價格高于一定水平時，考慮用戶承受能力，由國內(nèi)煉化企業(yè)消化部分原油漲價因素，成品油價格適當(dāng)少提；當(dāng)國際原油價格低于一定水平時，考慮國內(nèi)石油企業(yè)面臨的壓力，成品油價格適當(dāng)少降。6)當(dāng)國內(nèi)成品油價格出現(xiàn)急劇變化時，國家計委依據(jù)《價格法》有關(guān)規(guī)定，采取臨時干預(yù)措施。

第三次變化：

盯住國際三地原油價格的政府指導(dǎo)定價

-2009年5月7日，國家發(fā)改委下發(fā)《石油價格管理辦法(試行)》，將國內(nèi)成品油價格緊盯國際成品油價格改為緊盯國際原油價格變化，以22個工作日移動平均價格變化幅度作為調(diào)整參照指標(biāo)。

方案主要內(nèi)容：

1)當(dāng)國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格。2)當(dāng)國際市場原油價格低于每桶80美元時，按正常加工利潤率計算成品油價格。高于每桶80美元時，開始扣減加工利潤率，直至按加工零利潤計算成品油價格。高于每桶130美元時，按照兼顧生產(chǎn)者、消費者利益，保持國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行的原則，采取適當(dāng)財稅政策保證成品油生產(chǎn)和供應(yīng)，汽、柴油價格原則上不提或少提。3)國家發(fā)改委制定各省(自治區(qū)、直轄市)或中心城市汽、柴油最高零售價格。汽、柴油最高零售價格以國際市場原油價格為基礎(chǔ)，考慮國內(nèi)平均加工成本、稅金、合理流通環(huán)節(jié)費用和適當(dāng)利潤確定。