中國證券投資基金業(yè)協(xié)會會長洪磊，19日在中國財(cái)富管理50人論壇上指出，“盡快出臺私募基金管理?xiàng)l例，厘清私募基金的本質(zhì)與邊界，明確契約型、合伙型、公司型基金的信托義務(wù)要求?！?/p>

以下是演講全文

尊敬的熊焰主持人，各位領(lǐng)導(dǎo)、各們同仁：

大家下午好！

很高興參加財(cái)富管理50人論壇。今天，專題論壇的主題是“金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的難點(diǎn)與對策”，從資產(chǎn)管理角度看，最大的難點(diǎn)就是如何為不斷增長的居民財(cái)富提供專業(yè)、規(guī)范的投資渠道，如何增強(qiáng)資本市場的資本形成功能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新增長。

當(dāng)前，來自持牌機(jī)構(gòu)與非持牌機(jī)構(gòu)的各類資產(chǎn)管理活動高度活躍，線上線下發(fā)展迅猛，以機(jī)構(gòu)為主的微觀審慎監(jiān)管體系不適應(yīng)資產(chǎn)管理的混業(yè)競爭格局，導(dǎo)致規(guī)避監(jiān)管、監(jiān)管套利、脫實(shí)向虛現(xiàn)象大量出現(xiàn)，既干擾了宏觀調(diào)控，潛藏著金融風(fēng)險(xiǎn)，也傷害了行業(yè)發(fā)展根基。究其根本，是資產(chǎn)管理缺少功能監(jiān)管、行為監(jiān)管的制度化安排。我想從《基金法》的角度，結(jié)合基金行業(yè)自律遇到的問題提出一些個人思考，希望拋磚引玉，共同探討，推動行業(yè)健康發(fā)展。

不久前發(fā)布的《2017中國私人財(cái)富報(bào)告》顯示，2016年末全國個人持有的可投資資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到165萬億元，在過去10年中增長了5倍。隨著社會分工和科技進(jìn)步的發(fā)展，個人財(cái)富正在以前所未有的速度積累，個人財(cái)富的運(yùn)用與支配方式正在走向社會化、集約化過程，集中體現(xiàn)為以信托管理為核心的各類資產(chǎn)管理活動。

截至2016年末，全社會各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)總規(guī)模達(dá)到96.66萬億元，其中，公募基金9.16萬億元，私募證券投資基金2.61萬億元，私募股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金5.28萬億元，證券基金期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)特定客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)34.74萬億元，非保本銀行理財(cái)產(chǎn)品23.11萬億元，資金信托產(chǎn)品17.46萬億元，投連險(xiǎn)、萬能險(xiǎn)等投資型保險(xiǎn)產(chǎn)品4.3萬億元。各類受托資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)已經(jīng)成為社會財(cái)富最重要的管理方式，在金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

第五次全國金融工作會議提出了“回歸本源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化監(jiān)管、市場導(dǎo)向”四項(xiàng)原則，以及“服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革”三項(xiàng)任務(wù)，要求強(qiáng)化金融監(jiān)管的專業(yè)性統(tǒng)一性穿透性，為資產(chǎn)管理行業(yè)健康發(fā)展指明了方向?！痘鸱ā返於速Y產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的核心規(guī)則，塑造了最為規(guī)范、透明、市場化的公募基金行業(yè)，打開了私募基金規(guī)范發(fā)展的新篇章。

未來，全社會資產(chǎn)管理活動都應(yīng)當(dāng)遵循《基金法》確立的信托關(guān)系，通過統(tǒng)一有序、規(guī)范透明的方式共同參與社會財(cái)富的管理，促進(jìn)資本形成和社會發(fā)展。

《基金法》奠定資產(chǎn)管理業(yè)信托關(guān)系的法律基礎(chǔ)

對行業(yè)健康發(fā)展意義深遠(yuǎn)

《基金法》是規(guī)范信托主體具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本法，奠定了資產(chǎn)管理活動的基本規(guī)范和行業(yè)依法監(jiān)管的根基。以公募基金為例，《基金法》確立了基金財(cái)產(chǎn)獨(dú)立原則、雙重受托制度、每日估值制度、信息披露制度、公平交易制度以及嚴(yán)格的監(jiān)督管理安排，其中，管理人與托管人是基金財(cái)產(chǎn)的共同受托人，雙重受托制度是《基金法》獨(dú)有的制度安排，為基金資產(chǎn)保持獨(dú)立性、防止資金混同、防范利益沖突提供了切實(shí)保障。

基于信托責(zé)任的制度化安排使公募基金成為投資者權(quán)益保護(hù)最充分、市場最規(guī)范、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素最少的資產(chǎn)管理行業(yè)，樹立了大眾理財(cái)服務(wù)的標(biāo)桿。截至2017年6月末，公募基金管理人數(shù)量達(dá)123家，管理規(guī)模達(dá)10.07萬億，分別較2012年末增長了59.7%和252%。公募基金累計(jì)向持有人分紅達(dá)1.66萬億元，為長期信任公募基金的投資者創(chuàng)造了可觀的回報(bào)。公募基金管理公司作為全國社?；鹱钚刨嚨奈型顿Y資產(chǎn)管理人，管理了超過40%的全國社?；鹳Y產(chǎn)，為全國社?；饘?shí)現(xiàn)8.4%的歷史年化收益率做出了重要貢獻(xiàn)。

《基金法》也是私募基金開啟規(guī)范發(fā)展的奠基性法律?！痘鸱ā肥状蚊鞔_了公募與私募的法律分野，在《基金法》中沒有“私募”的說法，而是“非公開募集”，這集中體現(xiàn)了《基金法》對公募與私募的核心觀點(diǎn)，即公募與私募均基于相同的信托法律關(guān)系，二者最大的不同是募集方式，《基金法》對基金管理人的信托責(zé)任要求以及對基金投資者的權(quán)益保護(hù)力度，因募集方式不同而有強(qiáng)度上的區(qū)別，但規(guī)范的方向與經(jīng)營性信托的業(yè)務(wù)內(nèi)容是完全一致的。

在私募基金納入《基金法》統(tǒng)一規(guī)范后，私募基金走上了蓬勃發(fā)展的道路。截至2017年6月末，已在協(xié)會登記的證券類私募基金管理人7735家，已備案證券類私募基金1.66萬億元；股權(quán)、創(chuàng)投類私募基金管理人11251家，備案產(chǎn)品實(shí)繳規(guī)模5.83萬億元。其中，創(chuàng)業(yè)投資基金管理人989家，已備案創(chuàng)業(yè)投資基金2966只，實(shí)繳規(guī)模4911.41億元，創(chuàng)業(yè)投資基金所投項(xiàng)目企業(yè)中則有60.91%處于種子期、起步期，充分體現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)投資基金投資階段相對前移的特征。

截至2017年6月底，私募股權(quán)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金投資的企業(yè)已經(jīng)有589家成功登陸A股，1731家掛牌新三板；從所投項(xiàng)目企業(yè)退出情況來看，協(xié)會備案的私募股權(quán)投資基金共退出項(xiàng)目5901個，退出本金2564.85億元，實(shí)際退出金額4329.02億元，平均回報(bào)率68.78%，平均投資期限32個月；創(chuàng)投基金共退出項(xiàng)目2716個，退出本金210.26億元，實(shí)際退出金額558.87億元，平均回報(bào)率165.80%，平均投資期限39個月。

近年來，私募行業(yè)發(fā)展情況已成為衡量我國各區(qū)域、各省市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程的觀察指標(biāo)，有力推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)加速“換擋”和轉(zhuǎn)型發(fā)展。私募行業(yè)的成功實(shí)踐證明，《基金法》有充分的實(shí)踐基礎(chǔ)成為統(tǒng)領(lǐng)各類資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的根本大法。

自律管理實(shí)踐中遇到的若干難題

自2014年2月基金業(yè)協(xié)會履行《基金法》賦予的職責(zé)，開始私募基金登記備案以來，一直在思考一個基本問題，那就是到底什么樣的產(chǎn)品符合基金的本質(zhì)、應(yīng)該到基金業(yè)協(xié)會備案？反之，什么樣的產(chǎn)品不屬于基金，應(yīng)該拒絕其備案？自登記備案開始，如何落實(shí)《基金法》各項(xiàng)原則，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律？

經(jīng)過近1年的積累和準(zhǔn)備，2015年2月起，協(xié)會開始布局“7+2”自律規(guī)則體系建設(shè)，試圖將《基金法》和《私募基金監(jiān)督管理暫行辦法》各項(xiàng)原則落實(shí)到9項(xiàng)自律規(guī)則中，包括登記備案管理辦法、募集管理辦法、合同指引、信息披露管理辦法、內(nèi)控指引、投資顧問管理辦法、托管管理辦法、服務(wù)業(yè)務(wù)管理辦法和從業(yè)人員管理辦法。

目前，基金托管和投資顧問兩個業(yè)務(wù)類自律規(guī)則和從業(yè)人員自律規(guī)則遇到一些現(xiàn)實(shí)障礙還沒有出臺。在推動自律管理實(shí)踐和規(guī)則體系建設(shè)過程中，我們深刻感受到，《基金法》是行業(yè)發(fā)展的準(zhǔn)繩，但市場各方對《基金法》的理念、原則、規(guī)則的理解不盡一致，對市場中出現(xiàn)的新情況、新問題還缺少準(zhǔn)確把握，概括起來，主要有以下幾個方面。

一是基金的內(nèi)涵與邊界沒有完全落實(shí)到位。

《基金法》并沒有定義什么是基金，導(dǎo)致監(jiān)管與自律難以把握準(zhǔn)確的邊界。最初，基金業(yè)協(xié)會根據(jù)要求實(shí)施全口徑登記備案，只要來申請，就接受其信息并進(jìn)行形式性審查，除合格投資者、非公開募集等形式要件外，并不對其基金屬性作實(shí)質(zhì)性判斷。目前，由于上位法和自律規(guī)則不夠明確和健全，在登記備案中仍無法將是否組合投資、是否風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)等基金的本質(zhì)要求落實(shí)到位，大量名為受托管理、實(shí)則為單一項(xiàng)目提供融資的資金中介業(yè)務(wù)無法得到有效管理，私募行業(yè)仍然面臨非法集資、受托職責(zé)不清、利益沖突、“明股實(shí)債”、“明基實(shí)貸”等問題的嚴(yán)重困擾，給市場和監(jiān)管帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

二是對私募基金的受托責(zé)任主體認(rèn)識不一致。

《基金法》附則第一百五十三條規(guī)定，“公開或非公開募集資金，以進(jìn)行證券投資活動為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè)，資產(chǎn)由基金管理人或普通合伙人管理的，其證券投資活動適用本法?！逼浜x是公司型基金、合伙型基金適用《基金法》，但公司型基金、合伙型基金的受托責(zé)任主體在實(shí)踐中并不容易界定清楚。對于契約型基金來說，承擔(dān)受托責(zé)任的主體是基金管理人和基金托管人，管理人和托管人作為共同受托人分別履行管理職責(zé)和托管職責(zé)。對于公司型基金，其受托責(zé)任的主體應(yīng)該是公司的董事會還是董事會委托的基金管理人？對于合伙型基金，其受托責(zé)任的主體是否是普通合伙人？保障基金財(cái)產(chǎn)安全的托管職責(zé)如何實(shí)現(xiàn)？此外，受托責(zé)任主體問題延展開，還涉及更多問題，例如有限責(zé)任公司能否在合伙型基金中充當(dāng)普通合伙人？員工跟投如何規(guī)范？上述問題與登記備案、自律執(zhí)紀(jì)等實(shí)踐操作密切相關(guān)，但是由于缺少廣泛共識，行業(yè)機(jī)構(gòu)和自律部門均面臨比較大的困擾。

三是募集職責(zé)與投資顧問職責(zé)有待進(jìn)一步明確。

根據(jù)信托關(guān)系，投資者將錢交給了誰，誰就應(yīng)該承擔(dān)對投資者的受托責(zé)任，保證基金財(cái)產(chǎn)安全和投資者利益優(yōu)先，公平對待每一個投資者，對投資者履行不可分割的忠誠義務(wù)。根據(jù)《基金法》有關(guān)規(guī)定，基金管理人是基金運(yùn)作的核心，同時承擔(dān)了募集和投資管理兩項(xiàng)職責(zé)，基金管理人作為資金募集人承擔(dān)對投資人的受托責(zé)任。實(shí)踐中，同時從事募集與投資管理活動的機(jī)構(gòu)并不多，更多的情況是“只管不募”或“只募不管”。

目前，公募基金和私募基金很多都屬于“只管不募”，募集功能往往交給銷售機(jī)構(gòu)來完成?！痘鸱ā窞檫m應(yīng)這種現(xiàn)實(shí)需求，在“基金服務(wù)機(jī)構(gòu)”部分規(guī)定了基金銷售機(jī)構(gòu)的功能和職責(zé)。但是在代銷關(guān)系中，銷售機(jī)構(gòu)對投資者負(fù)有的責(zé)任與基金募集人對投資者應(yīng)該承擔(dān)的受托責(zé)任是有顯著區(qū)別的。實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，一些基金銷售機(jī)構(gòu)為了賺取更多的銷售傭金會引導(dǎo)甚至誘導(dǎo)投資者申贖，更有甚者，有的銷售機(jī)構(gòu)違背銷售適當(dāng)性原則，將高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品銷售給不適當(dāng)?shù)耐顿Y者，這一現(xiàn)象在私募基金的第三方銷售中更為突出。募集行為主體與募集責(zé)任主體發(fā)生分離，募集人受托責(zé)任履行不到位是損害投資者權(quán)益的重要因素，不利于基金行業(yè)的長期發(fā)展。當(dāng)前廣泛存在的所謂“通道”業(yè)務(wù)，往往存在募集與投資管理責(zé)任不清晰、權(quán)責(zé)不匹配的監(jiān)管套利以及層層嵌套等問題，增加了基金產(chǎn)品的復(fù)雜性和跨市場、交叉性金融產(chǎn)品的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于落實(shí)《基金法》的幾點(diǎn)思考

一是盡快出臺《私募基金管理?xiàng)l例》，厘清私募基金的本質(zhì)與邊界，明確契約型、合伙型、公司型基金的信托義務(wù)要求。

一方面，要明確私募基金的受托管理本質(zhì)與邊界，無論何種組織形式，都要明確非公開募集、組合投資和風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)等基本屬性，遏制資金池、杠桿嵌套、影子銀行、剛性兌付等違背資產(chǎn)管理本質(zhì)的活動化身為基金，減少監(jiān)管規(guī)則和產(chǎn)品屬性不匹配帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，要將《基金法》第一百五十三條規(guī)定細(xì)化為具體規(guī)則，明確三種組織形式的基金如何落實(shí)受托責(zé)任，對契約型基金、合伙型基金、公司型基金的管理人職責(zé)、資金托管（保管）職責(zé)作出具體安排，明確募集職責(zé)、投資顧問職責(zé)、托管與保管職責(zé)等核心性信托義務(wù)的承擔(dān)主體、履行機(jī)制與監(jiān)督要求，將《基金法》關(guān)于私募基金的本質(zhì)性要求落到實(shí)處。

二是在《基金法》框架下制定大類資產(chǎn)配置管理辦法，更好發(fā)揮基金管理人的募集與投顧兩種職能。

應(yīng)當(dāng)充分借鑒國際上成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求，細(xì)化《基金法》中不同類型基金的管理人、托管人職責(zé)，區(qū)分承擔(dān)募集職責(zé)的管理人和承擔(dān)投資管理功能的管理人，允許其各自獨(dú)立存在并進(jìn)行市場化的分工合作，將各類主體的活動置于清晰的規(guī)則之下，消除通道業(yè)務(wù)等監(jiān)管套利活動帶來的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)考慮在《基金法》框架下制定大類資產(chǎn)配置管理辦法，允許機(jī)構(gòu)投資者申請大類資產(chǎn)配置牌照并核準(zhǔn)其發(fā)行相關(guān)產(chǎn)品，為銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)投資者提供規(guī)范的資產(chǎn)管理與資金運(yùn)用通道，為統(tǒng)一資產(chǎn)管理奠定制度基礎(chǔ)。

對于有限責(zé)任公司能否充當(dāng)普通合伙人、員工跟投規(guī)范性等更多具體問題，還有待在實(shí)踐中充分討論、形成共識，在認(rèn)清問題本質(zhì)后，借助行業(yè)公約、自律規(guī)則或監(jiān)管法規(guī)，推動規(guī)范發(fā)展。在這個過程中，暫時出現(xiàn)一些問題不可避免，需要理解與寬容。

最后，感謝財(cái)富50人論壇對我的信任和支持，感謝各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家對資產(chǎn)管理行業(yè)的大力支持，尤其要感謝吳曉靈院長對推動《基金法》和資產(chǎn)管理行業(yè)健康發(fā)展所付出的艱辛努力！我相信，在全國金融工作會議精神的指導(dǎo)下，在全行業(yè)的共同努力下，我國資產(chǎn)管理行業(yè)一定能夠發(fā)展為最規(guī)范、最專業(yè)、最有效率的金融服務(wù)行業(yè)，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮更大的作用！

謝謝大家！