財政部近日召開進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會,明確將進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展。財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌指出,PPP改革推進三年來,成績值得肯定,PPP發(fā)展總體形勢良好。針對實踐中出現(xiàn)的一些走偏、變異問題,財政部積極采取多項措施,加強規(guī)范引導,著力防控地方政府性債務風險。特別是今年以來,財政部加大對違法違規(guī)舉債擔保行為的監(jiān)督懲處力度,對嚴禁借PPP等違法違規(guī)舉債融資提出了更為明確的工作要求。

“推廣PPP模式的初心,是要推動公共服務領域供給側結構性改革,引入市場的機制和資源,提升管理能力,促進公共服務提質增效,而不是單純地解決融資問題?！笔芬蟊硎?下一步要從四個方面為PPP規(guī)范發(fā)展施劃出四條線:一是要嚴控“紅線”;二是要守住“底線”;三是要搭好“天線”;四是要明確“界線”。

四條“線”推進PPP規(guī)范發(fā)展

PPP模式,近年來作為政府鼓勵、市場期待的高頻詞匯在輿論界堪稱高度吸睛。無論是國家層面出臺的鼓勵推動PPP模式應用的意見、政策,還是地方在某一具體項目上引入PPP模式,無不引來高度關注。分析其原因,正是因為PPP模式契合了當下國家積極促成“讓市場在資源配置中起決定性作用”的核心理念落地的期許。

然而,正如此次財政部會議所指出的,PPP模式在實際操作過程中衍生出了一系列走偏、變異問題:一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式,變相舉借債務,導致債務規(guī)模增長較快,債務率甚至超過了警戒線,形成潛在的風險觸發(fā)點。

此次財政部會議正是有意通過四條線全方位勾勒出確保PPP規(guī)范發(fā)展的立體空間,以破除一系列走偏、變異問題。實際上,之所以PPP發(fā)展過程中衍生出了變相融資問題,其背后正是PPP自身兼具著化解地方政府性債務的職能被人為變相利用所致。

對于當前地方政府舉債的困局,坊間一直存在反對聲音,由此,積極呼吁吸納社會資本參與地方融資平臺建設早已被視為化解地方政府性債務的一劑良藥。早在2015年5月,由財政部、國家發(fā)改委、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(下稱《意見》)就明確指出,將通過吸納社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造。

實際上,這也被各界視為地方債金融配套政策可有作為的重要一項而備受肯定。但實際操作中,PPP項目還是出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象,也為政府監(jiān)管提出了新的要求。史耀斌認為,“需要引起高度重視?！彼赋?下一步,要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統(tǒng)一執(zhí)行口徑,加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中,及時公開財政承受能力論證報告及有關數(shù)據。未按規(guī)定公開的,要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統(tǒng)計監(jiān)測體系,中央財政和省級財政對接近或超出10%“紅線”的地區(qū),要進行風險預警。

要守住“底線”。嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目,不得安排財政資金。

要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區(qū)PPP項目總體情況,對于項目總量、財政支出責任總額及占比、規(guī)范實施情況等,做到“心中有數(shù)”。這里的項目不僅包括入庫項目,也要包括未入庫的項目,真正做到全口徑統(tǒng)計。

要明確“界線”。對于不屬于公共服務的純商業(yè)化項目,以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目,要準確界定,從識別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴格把關,不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。  

最后,史耀斌強調,要壓實管理責任?！坝袡啾赜胸?、有責必擔當、失責必追究。為了切實推動PPP規(guī)范發(fā)展,必須要壓實責任、強化問責?！?nbsp;

規(guī)范PPP發(fā)展須激發(fā)政府市場合力 

之所以說PPP模式被賦予了化解地方債風險的職能,實際上是根據《意見》所提出的有關要求:積極運用轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式,將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目,引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下,將政府性債務轉換為非政府性債務。 

必須承認的是,對于當前我國地方發(fā)展而言,依照此類操作開展PPP模式,的確是一種有效化解地方債風險的方法。因為,諸如TOT、ROT等模式最終走向項目、走向移交,但在建設之初并未對財政構成較大壓力,如此才能達到減輕地方政府的債務壓力,騰出資金用于重點民生項目建設的目的。

對此,中國人民大學發(fā)展中國家經濟研究中心主任彭剛在接受中國經濟時報記者采訪時指出,化解地方政府性債務,通過社會資本注入,盤活岌岌可危的“死水”地方債實屬明智之舉。但想要獲得雙贏局面,就必須積極引入社會資本,有效調動、規(guī)范管理并科學引導地方資金,改變社會資本可能出現(xiàn)的盲目逐利行為,提高其資金效益,進一步激發(fā)政府和市場合力。 

實際上,這也是輿論的廣泛共識,如果想要寄望PPP模式發(fā)揮緩解政府財政壓力,形成高效經濟社會領域產品供給的局面,就必須仰仗并尊重市場的決定性作用。 

彭剛認為,以前政府的手伸得過多,現(xiàn)在要根據市場規(guī)律,引入社會資本,促使其發(fā)揮更加積極的作用。在制度構建初期,政府的主導作用必須尊重,社會資本在我國一直處于邊緣狀態(tài),沒有規(guī)范的發(fā)展路徑,防止其出現(xiàn)“一放就亂”的局面,《意見》提出的規(guī)范制度環(huán)境顯然十分必要。 

而結合此次財政部明確的四條“線”則不難發(fā)現(xiàn),政府在PPP推進發(fā)展初期就是要及時調整政策安排,通過必要的機制,實現(xiàn)構建更加有利的PPP規(guī)范發(fā)展環(huán)境,其目的是通過引入市場機制和資源,將PPP模式應用于圍繞增加公共產品和公共服務供給的諸多領域,包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域。 

正如史耀斌在此次財政部會議上所強調的,“推廣PPP模式的初心,是要推動公共服務領域供給側結構性改革,引入市場的機制和資源,提升管理能力,促進公共服務提質增效,而不是單純地解決融資問題。” 

彭剛也認為,對于PPP模式的應用,有關政策已經描繪了短期內可以預見的發(fā)展前景,即達到政府和市場的良性互動;同時,既有政策明確將放開的公共服務領域無疑為PPP模式打開了新的窗口,其政策效果和帶來的對公共服務的提升均值得各方期待。