中國不缺千萬人口數(shù)量級(jí)別的城市，缺的是“中小城市”。

2015年我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)7.7億，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，不僅低于發(fā)達(dá)國家，甚至也不及人均收入與我國相近的發(fā)展中國家的平均水平。

在專家們看來，我國城鎮(zhèn)化水平的質(zhì)量高低將直接影響經(jīng)濟(jì)增速。

為探索新型城鎮(zhèn)化路徑，特大鎮(zhèn)升級(jí)為“市”正在加速推進(jìn)。《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》8月1日刊發(fā)《溫州龍港：“鎮(zhèn)改市”破繭前夜》對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。由于牽涉過多的現(xiàn)有體制機(jī)制障礙，立市后的特大鎮(zhèn)究竟屬于“鎮(zhèn)級(jí)市”，還是成為“縣級(jí)市”，國內(nèi)仍爭(zhēng)議紛紛。但長(zhǎng)期關(guān)心中國小城鎮(zhèn)發(fā)展的權(quán)威們已經(jīng)擱置了一些爭(zhēng)議，并為立市后的鎮(zhèn)規(guī)劃好了方向，那就是為居民承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能。

小城市數(shù)量十年減少100個(gè)

不光在浙江省溫州市龍港鎮(zhèn)，全國的其他特大鎮(zhèn)也發(fā)生了類似的“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

今年6月6日，在龍港召開的全國新生中小城市培育專題研討會(huì)上，蘇州市吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)黨委副書記趙菊觀這樣表示：作為“試點(diǎn)鎮(zhèn)”，有“中國絲綢第一鎮(zhèn)”美名的盛澤鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有諸多“現(xiàn)實(shí)的不配”，主要有兩個(gè)方面：土地指標(biāo)與城市建設(shè)的矛盾，以及財(cái)政支持的力度不夠。

趙菊觀稱，雖然是“試點(diǎn)鎮(zhèn)”，但該鎮(zhèn)的土地指標(biāo)落實(shí)仍與普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)相似，并未得到實(shí)質(zhì)性的解決，而盛澤又是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，每年財(cái)政收入大多數(shù)上繳，自己留成部分大概只有年財(cái)政收入的1/4。

“雖然我們嘗試新的財(cái)稅分成體制，但超額部分僅僅是吳江區(qū)級(jí)財(cái)力返還，其他部分并沒有設(shè)計(jì)返還，自行支配力度較小，無法全面扶持鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?趙菊觀稱。

會(huì)議期間，來自廣東東莞市虎門鎮(zhèn)、四川省金堂縣淮口鎮(zhèn)、山東省青島膠州市李哥莊鎮(zhèn)等全國“特大鎮(zhèn)”的相關(guān)負(fù)責(zé)人也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。

國家相關(guān)部門的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全國超過10萬人口的鎮(zhèn)有237個(gè)，有些鎮(zhèn)的人口多達(dá)七八十萬人。這些鎮(zhèn)具備了相當(dāng)大的規(guī)模，并擁有了小城市的形態(tài)。

“按照現(xiàn)有的行政劃分，它們?nèi)匀粚儆阪?zhèn)，不算城市，”國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任丁元竹教授長(zhǎng)期關(guān)注我國的社會(huì)發(fā)展和公共政策等問題。他說，兩個(gè)現(xiàn)實(shí)矛盾的起因，在于某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展超越了原有的形態(tài)，從而發(fā)生資源配置與現(xiàn)有管理體制的矛盾。

在丁元竹看來，長(zhǎng)此以往必將對(duì)我國的城市發(fā)展格局造成影響。

根據(jù)中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心提供的數(shù)據(jù)，中國改革開放30多年來，出現(xiàn)了1.9萬個(gè)小城鎮(zhèn)，其中，10萬以上人口鎮(zhèn)有237個(gè)，5萬以上人口鎮(zhèn)876個(gè)。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵曾多次主持和參與了中央、國務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定，以及多個(gè)中央一號(hào)文件的起草工作。由于長(zhǎng)期從事城鎮(zhèn)化、城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等研究，他被業(yè)界視為中國城市化問題的權(quán)威之一。

他列舉了這么一組數(shù)據(jù)：浙江有5個(gè)20萬~50萬人口的城鎮(zhèn)，5萬~20萬人口的城鎮(zhèn)則多達(dá)46個(gè)。英國的相應(yīng)數(shù)據(jù)則是18和26個(gè)，法國則為20和87個(gè)，德國為26和147個(gè)，日本則為80和410個(gè)，發(fā)達(dá)國家在城鎮(zhèn)發(fā)展水平上，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國。

然而，若要分析這些發(fā)達(dá)國家的“千萬人口城市”的數(shù)量，就會(huì)發(fā)現(xiàn)另一種對(duì)比：歐洲大陸和日本都沒有千萬人口數(shù)量的城市(編注：東京僅計(jì)算東京都23個(gè)特別區(qū)人口);只有英國有一個(gè)800多萬人口的城市倫敦;百萬人口級(jí)別以上的城市，德國為3個(gè)，法國只有4個(gè)。反而是小城市多如牛毛，像美國，有800多個(gè)3萬~10萬人口的小城市，德國70%左右的人口生活在2000多個(gè)小城市。

在李鐵看來，中國不缺千萬人口數(shù)量級(jí)別的城市，但中小城市最為短缺。

專家們不僅對(duì)數(shù)量表示了擔(dān)憂，也對(duì)我國小城市發(fā)展的趨勢(shì)產(chǎn)生了疑惑。

“小城市在過去10年不僅沒有增長(zhǎng)，反而下降了100個(gè)?！?全國人大常委會(huì)委員、全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻說。

這位長(zhǎng)期關(guān)心我國中小城市發(fā)展的學(xué)者分析道，其中的一些小城市日后變成了中等規(guī)模的城市，但是新生的小城市并沒有出現(xiàn)，此消彼長(zhǎng)決定了小城市在數(shù)量上的銳減。

小城市數(shù)量不足導(dǎo)致我國的城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率，這帶來一個(gè)問題，即農(nóng)民工融入不進(jìn)大城市，又回不了農(nóng)村。

辜勝阻將其描述為我國城市在結(jié)構(gòu)和空間布局上的“短板”。

低質(zhì)量城鎮(zhèn)化或影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

辜勝阻認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”被提上日程，要有序推行。

辜勝阻提供了一組數(shù)據(jù)以說明這一工作的重要性：國家發(fā)改委在2015年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)7.7億，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，兩者之間存在著16.2個(gè)百分點(diǎn)的差距。

辜勝阻明確表示，這種低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)成為制約我國擴(kuò)大內(nèi)需和長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素。

辜勝阻認(rèn)為，在成為實(shí)質(zhì)意義上的城市市民之前，農(nóng)民工普遍具有“過客心態(tài)”，工作和生活有著很大的不確定性，因此他們經(jīng)常最大限度地降低消費(fèi)，增加儲(chǔ)蓄。

他表示，發(fā)展小城市有利于推動(dòng)農(nóng)民工市民化，解決“半城鎮(zhèn)化”問題，消除農(nóng)民工的“過客心態(tài)”，對(duì)增加民間投資、帶動(dòng)消費(fèi)具有重要意義，能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)型消費(fèi)轉(zhuǎn)化為沉淀型消費(fèi)，有效拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

浙江省發(fā)改委提供的數(shù)據(jù)顯示，目前有36個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)作為小城市培育試點(diǎn)，這些試點(diǎn)鎮(zhèn)中每10個(gè)常住人口就有3個(gè)是外來人口。該省發(fā)改委承認(rèn)，推進(jìn)外來人口落戶、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入等方面任務(wù)艱巨。

辜勝阻認(rèn)為，像龍港的小城市建設(shè)有利于解決“融不進(jìn)大城市、回不去農(nóng)村”的問題，也可以在家門口幫助農(nóng)民獲得穩(wěn)定的就業(yè)、基本的城市公共服務(wù)，以及城市的生活方式。

辜勝阻同時(shí)表示，政府高層高度關(guān)注民間投資急劇下行，當(dāng)前民間投資下行的一個(gè)重要原因是“投資空間欠缺”。他以大量親身調(diào)研的經(jīng)歷為例，諸如溫州龍港、東莞虎門這樣的體量還叫作“鎮(zhèn)”的話，吸引不了更多的投資機(jī)會(huì)。

辜勝阻說，如果“鎮(zhèn)”改為“市”，肯定會(huì)創(chuàng)造投資空間，在推進(jìn)小城市發(fā)展過程中，建設(shè)和完善基礎(chǔ)設(shè)施、解決農(nóng)民住房問題以及配套商業(yè)、娛樂等服務(wù)業(yè)，會(huì)帶來大量的投資需求，將有效擴(kuò)大民間資本的投資空間，增加民間投資，這顯然是潛在的爆點(diǎn)。

浙江省發(fā)改委提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年，浙江36個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)共實(shí)施5954個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)2277億元，其中社會(huì)資本投入達(dá)1785億元，小城鎮(zhèn)試點(diǎn)投資占全省比重達(dá)8.48%。

“小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)已經(jīng)成為民間投資推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、提升有效投資的重要抓手。”辜勝阻強(qiáng)調(diào)，反之，若不重視中小城市的發(fā)展，這或?qū)⒂绊懳覈?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

導(dǎo)向：承擔(dān)更多的公共職能

2015年，浙江36個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)投資增速20.2%，財(cái)政增收9.4%、GDP增長(zhǎng)9.7%，分別高出全省7、0.7、1.7個(gè)百分點(diǎn)。

這36個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)均擁有所在縣(市、區(qū))52%以上的行政審批權(quán)限，鎮(zhèn)均實(shí)際開展綜合執(zhí)法事項(xiàng)為109項(xiàng)，服務(wù)周邊114個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這36個(gè)鎮(zhèn)平均稅收收入為10.5億元;農(nóng)村常住居民收入達(dá)2.61萬元，比全省平均高0.5萬元。

隨著國家中小城市綜合改革試點(diǎn)深入推進(jìn)，浙江省有8個(gè)地區(qū)列入國家中小城市綜合改革試點(diǎn)名單，其中包括了東陽橫店鎮(zhèn)、樂清柳市鎮(zhèn)、云和縣城3個(gè)小城市培育試點(diǎn)對(duì)象，成為全國鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)最多的省份。

丁元竹稱，中國正處于從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展成為了第一個(gè)特征。

2015年12月20日，中央城市工作會(huì)議在北京召開，這也是1978年后首次召開最高規(guī)格的城市工作會(huì)議，并將時(shí)機(jī)定在“十三五”開局之際。數(shù)據(jù)顯示，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的近18%上升到2014年的近55%;城市人口從1.7億人增至7.5億人;城市數(shù)量從193個(gè)增加到653個(gè)。每年城鎮(zhèn)新增人口2100萬人，相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等收入國家的人口。

丁元竹指出，由于城鎮(zhèn)化率30%到70%被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，其中超過50%就意味著從農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國的城市發(fā)展越來越多地受到了環(huán)境和生態(tài)的制約，這成了第二個(gè)特征。

“中國不像美國擁有東西兩個(gè)海岸，而且我們的人口規(guī)模過于密集，超出了宜居的程度，蘇南的5個(gè)省轄市就聚集了全國2.2%的人口，而北京則面臨水資源短缺的難題?！倍≡癖硎?，在這種形勢(shì)下發(fā)展中小城市就被提上了城市發(fā)展的議程。

“第三個(gè)特征在于，大量的人口因此進(jìn)入城鎮(zhèn)化，數(shù)據(jù)目前有2.5億人和2.6億人兩個(gè)，”丁元竹說，這些人口雖然進(jìn)入城市，但在享受城市的公共服務(wù)、就業(yè)上落后于現(xiàn)狀，所以很大程度上沒有真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

因此，客觀現(xiàn)實(shí)的條件要求城鎮(zhèn)化過程中，需要進(jìn)行一系列能相互適應(yīng)的行政體制改革。

丁元竹說，過去的行政體制已經(jīng)不適合城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，我國的特大鎮(zhèn)所從事的人口管理有的多達(dá)70萬~80萬人。

“現(xiàn)在各地都在探索并取得了一些成績(jī)，如貴陽從2011年把街道辦事處撤銷，并成立社區(qū)管理委員會(huì)，而上海則提出了創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)‘1+6’文件?！倍≡裾f。

根據(jù)“1+6”文件，上海將用兩年多時(shí)間完成中心城區(qū)6個(gè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)街道工作，屆時(shí)中心城區(qū)將不再有“鎮(zhèn)”這一行政建制。去年，包括普陀區(qū)萬里街道、閔行區(qū)浦錦街道、松江區(qū)九里亭和廣富林街道、奉賢區(qū)西渡街道等已析出。此外，還有一個(gè)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為街道，即真如鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為真如鎮(zhèn)街道。

“政府街道辦事處不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，只承擔(dān)公共職能?！倍≡裾f。

新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)正在研究

對(duì)于城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的“外地人口如何市民化”、“鎮(zhèn)改市”等問題，東莞市的長(zhǎng)安鎮(zhèn)從去年開始做了一些針對(duì)性的方案。

該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)郭榮新說，到現(xiàn)在為止，這個(gè)方案還未得到上級(jí)部門的認(rèn)可，比如長(zhǎng)安鎮(zhèn)到底是“鎮(zhèn)”，還是市，抑或是區(qū)，在身份上沒有一個(gè)明確的說法。但郭榮新明白，暫不談一定明確是“區(qū)”還是“市”，而是要提供一個(gè)公共服務(wù)的均等化，從而使外來人口市民化。

但郭榮新說，需要尋找一些制度上的支撐，否則進(jìn)展恐怕沒有想象中的那么順利。在涉及“鎮(zhèn)”或“市”正名等問題的背后，是鎮(zhèn)改市的改革路徑。

國家發(fā)改委副主任胡祖才指出，分析我國的城市分布格局，現(xiàn)在已經(jīng)設(shè)市的城市都在特大鎮(zhèn)邊緣，這實(shí)際上已經(jīng)具備了小城市的特征，由于體制原因，這些還僅僅是個(gè)鎮(zhèn)。

“為此，我們改革的路徑是，順應(yīng)這種特大鎮(zhèn)的發(fā)展、需要，先管理后放權(quán)，實(shí)際上是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，浙江就在不斷地深化，但在深層次的城市管理中又遭遇了瓶頸?！焙娌耪J(rèn)為，怎樣破解是個(gè)難題。

這些“路徑”包括了頂層設(shè)計(jì)上的制度安排和法律支撐，鎮(zhèn)改市過程中的利益分化等問題。試點(diǎn)鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人還提出了“政府機(jī)構(gòu)過于精簡(jiǎn)”、 “市民化成本分擔(dān)機(jī)制”等問題。

鎮(zhèn)長(zhǎng)、鎮(zhèn)委書記們擔(dān)心，這些問題將導(dǎo)致個(gè)別部門業(yè)務(wù)量過大，承接事項(xiàng)過于集中，非戶籍人口公共服務(wù)均等化缺乏分擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。至于人員編制問題，趙菊觀則提出，由于盛澤鎮(zhèn)承接了部分縣級(jí)管理權(quán)限，因此對(duì)該鎮(zhèn)工作人員數(shù)量和素質(zhì)提出了要求，部分人員一崗多職，而且缺少專業(yè)人才。

為了解決路徑問題，民政部現(xiàn)在研究“鎮(zhèn)改市”的標(biāo)準(zhǔn)問題。作為全新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)研究，該標(biāo)準(zhǔn)將涉及“鎮(zhèn)改市”、“縣改市”的制度安排問題。

但辜勝阻認(rèn)為，要從名稱上將“鎮(zhèn)”改成“市”，不可能改為鎮(zhèn)級(jí)市，也不可能是“縣級(jí)市”。

他認(rèn)為，鎮(zhèn)級(jí)市是對(duì)這些小城市的“矮化”，縣級(jí)市則會(huì)涉及復(fù)雜的利益調(diào)整問題，要大膽探索特大鎮(zhèn)的新型設(shè)市模式，創(chuàng)造新型設(shè)市模式，如采用省轄縣代管的模式，并且有利于處理好改后的市和縣之間的關(guān)系。

要打破等級(jí)化的管理體制？

李鐵認(rèn)為，由于我國等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制嚴(yán)格限定了中小城市的發(fā)展，因此核心問題只剩下一個(gè)，那就是等級(jí)化的管理體制要不要打破?

李鐵說，我國在行政管理體制上的改革，不是“放權(quán)”，而是“還權(quán)”，是把原來賦予的權(quán)力歸還給主體。但是由于利益分配在不同等級(jí)城市間的固化，導(dǎo)致現(xiàn)今改革的難度大大增加。

在李鐵看來，從利益角度來理解管理體制，表現(xiàn)為權(quán)力的重新分配，但如果要改變，應(yīng)該注重行政區(qū)劃的體制改革。

李鐵說，我國進(jìn)行小城鎮(zhèn)試點(diǎn)工作開始于1995年，雖然通過權(quán)與利的重新分配加以調(diào)節(jié)，但很多鎮(zhèn)都經(jīng)歷了無數(shù)次的權(quán)力分配和調(diào)整，如體制、編制。

李鐵提出，特大鎮(zhèn)的權(quán)與利調(diào)整需要從設(shè)市等行政體制改革開始，只有這樣才能使現(xiàn)有格局改變。

他認(rèn)為，“鎮(zhèn)改市”之所以被認(rèn)為“敏感”，是難在兩個(gè)方面，即“觸動(dòng)現(xiàn)有的行政體制”和“利益分化”，并由這兩個(gè)方面引發(fā)了行政成本的問題。

“新中國成立以來，我們縣級(jí)行政單位基本上沒有增加，把縣改成市，把鎮(zhèn)改成縣級(jí)市，這非常敏感?！崩铊F說。

李鐵說，對(duì)地方財(cái)政而言，土地指標(biāo)是最大來源，雖然整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目審批權(quán)限都可以下放，但如果鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政資金在分配中繼續(xù)上移，仍然會(huì)出現(xiàn)“拿你家的錢來蓋我家的房子”的現(xiàn)象。

在他看來，“鎮(zhèn)改市”過程中的“編制、職位都不是問題”，可以通過體制手段來解決，釋放城市的發(fā)展活力，而非進(jìn)行所謂的“權(quán)力分配與再分配”。

因此，李鐵認(rèn)為，特大鎮(zhèn)要改市，今后不應(yīng)該是擴(kuò)權(quán)、放權(quán)的問題，從根本上說，這一問題應(yīng)該回歸到城市發(fā)展的本質(zhì)。

丁元竹認(rèn)為，在進(jìn)行“鎮(zhèn)改市“過程中，國家層面需要頂層設(shè)計(jì)，并作相應(yīng)的制度安排，以便于地方快速發(fā)展，但也必須考慮地域之間的差別。

“鎮(zhèn)改市”的過程中，原先的鎮(zhèn)縣“分家”，肯定會(huì)牽扯到現(xiàn)有的利益格局，以及相應(yīng)的干部等人事安排。丁元竹認(rèn)為，雖然城市的行政級(jí)別也很重要，領(lǐng)導(dǎo)干部處理這些問題必然要考慮級(jí)別，但關(guān)鍵要落實(shí)城市發(fā)展的功能。

“像美國的城市不存在行政級(jí)別的問題，紐約州和下面的鎮(zhèn)也不是隸屬關(guān)系，”丁元竹認(rèn)為，但有一點(diǎn)相同，就要對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩肇?fù)責(zé)，提供均等的公共服務(wù)。

在丁元竹看來，這應(yīng)該成為放棄眼下對(duì)于行政級(jí)別的猜測(cè)和爭(zhēng)議，而努力實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化政策的導(dǎo)向。

“這該是我們培育中小城市、發(fā)展新型城鎮(zhèn)化工作的重要突破口。”丁元竹認(rèn)為。