2018年地方政府債務(下稱地方債)強化監(jiān)管問責脈絡清晰。

就在近日江蘇、貴州兩省20個市縣違法違規(guī)舉債擔保問責情況公布后，12月23日，審計署公布了《財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》(下稱《報告》)，在介紹近些年地方債管理舉措和地方違法違規(guī)舉債成因分析后，闡明下一步地方債管理思路。

其中為了化解存量隱性債務，財政部提出，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

遏制隱性債務

在下一步地方債管理工作中，堅決遏制隱性債務增量被放到第一位。

雖然目前我國地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府繼續(xù)通過融資平臺公司、PPP(政府和社會資本合作)、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規(guī)或變相舉債，風險不容忽視。

比如，去年6月審計署公布的地方政府債務重點專項審計發(fā)現(xiàn)，至2015年底，浙江、四川、山東和河南4個省份通過違規(guī)擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。有的地方出現(xiàn)一些隱性債務，內蒙古、山東、湖南和河南等4個省在委托代建項目中，約定以政府購買服務名義支付建設資金，涉及融資175.65億元;浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎設施建設籌集的235.94億元資金中，不同程度地存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

針對上述審計署發(fā)現(xiàn)的問題，各地也在積極整改。12月23日披露的國務院關于2016年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告稱，對違規(guī)舉債問題，相關地方通過終止或修改協(xié)議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元;對其余283.69億元違規(guī)舉債余額，相關地區(qū)與債權人進行協(xié)商，制定了整改方案。

對于遏制隱性債務增量，財政部從地方政府、金融機構和中央企業(yè)三個層面下手。

財政部稱，將進一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關部門要加強監(jiān)督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當?shù)刎斄赡艿捻椖俊?/p>

另外，管控好新增項目融資的金融“閘門”。督促金融機構盡職調查、嚴格把關，對沒有穩(wěn)定經營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業(yè)化原則提供融資。

此外，強化中央企業(yè)債務融資管控，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債。

打破兩大“幻覺”

在遏制隱性債務增長之后，如何積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務成為關鍵。

財政部分析發(fā)現(xiàn)，地方政府違法違規(guī)舉債擔保的原因，除了有些地方黨政領導干部過度舉債謀“政績”，急于超前發(fā)展不考慮還錢外，對違法違規(guī)融資問責不到位也是重要原因。

近日財政部下屬中國財政科學研究院一份調研報告也指出，在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債"。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。

財政部分析稱，一些金融機構認為地方政府不會破產也不敢破產，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業(yè)績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放松風險管控要求，大量違規(guī)提供融資。

對于市場上地方債上級政府兜底和政府背景融資項目政府兜底的普遍認識，上述《報告》稱，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

其實，早在2014年國務院印發(fā)的《國務院關于加強地方政府債務管理的意見》中就明確，要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

而2016年國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》中，更是重申了地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區(qū)政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。對于債務風險高的地區(qū)實施財政重整計劃。

對于化解隱性存量債務，財政部強調建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現(xiàn)債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。堅持從實際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規(guī)范行為，鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

另外，下一步地方債治理工作中，財政部還提出了穩(wěn)步推進融資平臺公司市場化轉型，防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺化”。堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺。

第一財經記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在目前已公開披露的9起地方違法違規(guī)舉債擔保案例中，6起案例中地方政府融資平臺公司(包括地方城投公司)扮演了重要角色，它或是政府借款通道，或是借款對象。

銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會融資平臺名單共有11734家，其中9236家仍按平臺管理，另外2498家已經退出平臺。

財政部還表示，下一步健全監(jiān)督問責機制，研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任。

目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省、貴州省和銀監(jiān)會已對相關責任人給予撤職、行政降級、罰款等處分。

剛閉幕的中央經濟工作會議強調2018年切實加強地方政府債務管理。多位接受第一財經記者采訪的專家認為，為防范風險，2018年地方政府債務監(jiān)管問責將持續(xù)保持高壓態(tài)勢。

附：財政部關于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告

按照全國人大財經委、全國人大常委會預算工委相關要求，現(xiàn)將堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務增量相關情況報告如下：

一、認真學習領會、堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，充分認識防范化解地方政府隱性債務風險的重要性和緊迫性

黨中央、國務院高度重視地方政府債務管理和風險防控工作。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要更加自覺地防范各種風險，堅決戰(zhàn)勝一切在政治、經濟、文化、社會等領域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)，特別是要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。2017年7月14日至15日全國金融工作會議強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。7月24日中央政治局會議強調，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。7月28日國務院常務會議強調，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。堅持分類指導，繼續(xù)整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務中的不規(guī)范行為。財政部會同各地區(qū)、各有關部門深入學習領會，從講政治的高度，自覺增強防范地方政府債務風險的責任感和使命感，堅決貫徹執(zhí)行黨中央、國務院決策部署，確保認識到位、行動到位、落實到位。

二、依法構建規(guī)范的地方政府舉債融資機制，當前地方政府債務風險總體可控

黨的十八大以來，按照黨中央、國務院決策部署，財政部會同有關部門依法加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，基本形成覆蓋地方政府債務管理各個環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”風險防控體系。

（一）構建法律制度框架。積極配合修訂預算法，提請國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），建立地方政府債務管理的法律制度框架，賦予地方政府依法適度舉債權限。

（二）實行地方政府債務限額管理。自2015年起，每年提請全國人大或全國人大常委會審議批準地方政府債務限額，經國務院同意印發(fā)《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號），依法設置地方政府舉債規(guī)模的“天花板”。

（三）將地方政府債務全部納入預算管理。印發(fā)《地方政府一般債務預算管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155號），將政府債務分類納入一般公共預算和政府性基金預算管理，改變以往地方政府債務游離于預算之外的局面，主動接受人大和社會監(jiān)督。

（四）發(fā)行新增地方政府債券。經全國人大批準，2015年、2016年、2017年分別安排新增地方政府債務限額6000億元、11 800億元、16 300億元，發(fā)行地方政府債券用于重大公益性項目建設，支持地方經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，推進供給側結構性改革。

（五）鎖定并置換存量政府債務。清理甄別認定截至2014年末各地非政府債券形式存量政府債務，用3年左右時間置換成地方政府債券。截至2017年10月末，全國地方累計發(fā)行置換債券10.5萬億元，大大降低地方政府利息支出，避免了地方政府資金鏈斷裂，化解了許多長期積壓的“三角債”，降低了金融系統(tǒng)呆壞賬損失。

（六）推進地方政府專項債券改革。在嚴格執(zhí)行法定限額管理的基礎上，會同有關部門印發(fā)土地儲備、政府收費公路專項債券管理辦法，試點發(fā)行項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，開好規(guī)范舉債的“前門”。

（七）實施地方政府債務風險預警。綜合運用債務率、償債率等指標，每年組織評估、預警、通報地方各級政府債務風險情況，督促各省級政府制定風險化解規(guī)劃或應急處置預案，多渠道籌集資金化解存量債務風險。

（八）建立地方政府債務應急處置機制。提請國務院同意，由國務院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號），經國務院同意印發(fā)《地方政府性債務風險分類處置指南》（財預〔2016〕152號），對地方政府性債務風險應急處置作出系統(tǒng)性安排，妥善做好風險事件應急政策儲備。

（九）建立地方政府債務日常監(jiān)督機制。印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》（財預〔2016〕175號），授予專員辦就地查處的權力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起的機制，實現(xiàn)地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督。

（十）嚴肅處理和通報違法違規(guī)舉債擔保行為。組織核查部分市縣、金融機構違法違規(guī)融資擔保行為，發(fā)函至10個省級政府和銀監(jiān)會、商務部等部門建議依法問責處理，目前，重慶市、山東省、河南省、湖北省、江蘇省和銀監(jiān)會已對相關責任人給予撤職、行政降級、罰款等處分。同時，分批公開曝光處理結果，發(fā)揮警示教育作用。

2016年底以來，按照中央經濟工作會議和政府工作報告有關精神和要求，財政部會同有關部門切實加大工作力度。一是專題部署工作，在2016年底召開的全國財政工作會議上，專門要求地方財政部門嚴守底線不動搖，摸清風險隱患，嚴格落實地方政府債務管理制度；二是完善監(jiān)管政策，會同國家發(fā)展改革委等6部門印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁借政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債；三是部署清理整改違法違規(guī)融資擔保問題，組織核查問責部分市縣、金融機構違法違規(guī)融資擔保行為。

通過持續(xù)規(guī)范管理，截至2016年末，全國法定限額內政府債務余額27.33萬億元，負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興經濟體水平；地方政府債務余額15.32萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，低于國際通行的100%—120%警戒線。目前，地方政府債務風險總體可控。

三、地方政府違法違規(guī)舉債問題的成因分析

雖然地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府繼續(xù)通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規(guī)或變相舉債，風險不容忽視。從地方政府及相關部門反映的情況看，地方政府違法違規(guī)舉債的主要原因是：

（一）一些地方黨政領導干部政績觀不正確。有的地方黨政領導干部沒有認真貫徹新發(fā)展理念，過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設。有的地方政府建設項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和長遠考慮，急于超前發(fā)展，只管舉債建設、不考慮還錢。這些違法違規(guī)或變相舉借的債務缺乏預算約束，“借、用、還”管理脫節(jié)，形成企業(yè)借債、政府使用、償債資金無法落實的局面。

（二）項目實施責任不落實。有些地方和部門審核基礎設施建設項目把關不嚴，對舉債建設項目現(xiàn)金流評估不夠，對項目市場前景和經濟效益測算不科學，沒有充分考慮地方政府還款能力，存在風險隱患。同時，還有些項目單位未按項目批復要求落實各項建設資金來源，加劇風險隱患。

（三）一些金融機構推波助瀾。有些金融機構認為地方政府不會破產也不敢破產，存在財政兜底幻覺，加上政府背景項目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經營業(yè)績和個人績效獎勵，對這類項目趨之若鶩，沒有按照市場化原則嚴格評估政府背景項目風險，放松風險管控要求，大量違規(guī)提供融資。一些中央企業(yè)向金融機構融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，助推地方政府變相舉債。

（四）違法違規(guī)融資行為問責不到位。不少地方政府沒有落實屬地管理責任，甚至認為違法違規(guī)舉債上項目、搞建設有利于地方發(fā)展，對相關違法違規(guī)人員問責不到位，約束軟化，導致違法違規(guī)舉債行為不斷出現(xiàn)。金融監(jiān)管部門問責金融機構的制度尚不健全，對相關違法違規(guī)行為處罰不嚴。

四、下一步工作考慮

財政部將會同各地區(qū)、各有關部門全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，切實增強“四個意識”，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，嚴格執(zhí)行預算法和擔保法，堅決剎住無序舉債之風，有效遏制隱性債務增量，堅持誰舉債、誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任，債務人、債權人依法合理分擔風險，積極穩(wěn)妥處置隱性債務存量，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)。

（一）堅決遏制隱性債務增量。一是進一步完善地方建設項目和資金管理。加大財政約束力度，有效抑制地方不具備還款能力的項目建設。有關部門要加強監(jiān)督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當?shù)刎斄赡艿捻椖俊６枪芸睾眯略鲰椖咳谫Y的金融“閘門”。督促金融機構盡職調查、嚴格把關，對沒有穩(wěn)定經營性現(xiàn)金流作為還款來源或沒有合法合規(guī)抵質押物的項目，金融機構不得提供融資，嚴格按商業(yè)化原則提供融資。三是強化中央企業(yè)債務融資管控，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債。

（二）積極穩(wěn)妥化解存量隱性債務。堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現(xiàn)債權人、債務人共擔風險，及時有效防止違約風險擴散蔓延。堅持從實際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規(guī)范行為，鼓勵地方政府合法合規(guī)增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。

（三）開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”。一是適度增加地方政府債務限額。地方政府一般債務重點用于支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎設施等沒有收益的公益性項目建設。適度增加地方政府專項債務限額，穩(wěn)步推進專項債券管理改革，支持有一定收益的公益性項目建設。二是支持地方政府合法合規(guī)與社會資本合作。鼓勵地方政府規(guī)范運用PPP、政府投資基金等方式。嚴禁PPP異化為新的融資平臺，嚴禁政府投資基金、政府購買服務異化為“二財政”。三是支持市場化融資和擔保。鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

（四）穩(wěn)步推動融資平臺公司市場化轉型。一是規(guī)范融資平臺公司融資管理。推動融資平臺公司公開透明、合法合規(guī)運作，嚴禁新設融資平臺公司。規(guī)范融資平臺公司融資信息披露，充分披露企業(yè)及項目相關信息，嚴禁與地方政府信用掛鉤的誤導性宣傳。二是分類推進融資平臺公司市場化轉型。妥善處理融資平臺公司債務和資產，剝離融資平臺公司政府融資職能，支持轉型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目。三是防止地方國有企業(yè)和事業(yè)單位“平臺化”。督促地方國有企業(yè)規(guī)范運作，堅決制止地方政府將公益性事業(yè)單位演變?yōu)槿谫Y平臺。

（五）健全監(jiān)督問責機制。加強重點督查和審計。研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法，堅決查處問責違法違規(guī)行為。督促省級政府健全責任追究機制，對繼續(xù)違法違規(guī)的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任。

（六）建立健全長效管理機制。按照黨的十九大部署，深化財稅體制、投融資體制、金融改革；全面推進地方政府債務公開；加快編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告；充分發(fā)揮市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制形成；推進政府債務立法，強化法律保障。