我們在2015年有一個(gè)預(yù)測“一線房價(jià)翻一倍，三四線漲不動(dòng)”，除了貨幣超發(fā)因素外，預(yù)測的邏輯是基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口遷移聚集的規(guī)律趨勢，可分兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是人從農(nóng)村到城市，房價(jià)普漲，只是漲幅大小跟人口聚集多少有關(guān)；第二個(gè)階段是人從農(nóng)村和三四線城市向一二線大都市圈遷移聚集，一二線大都市圈人口繼續(xù)增加，年輕的移民增加城市活力，但三四線城市會(huì)出現(xiàn)人口增長放緩甚至停滯，老齡化加重，第二個(gè)階段房價(jià)的分化日趨明顯。這是國際城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口遷移的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。這也就意味著，試圖限制大城市人口的行政性措施是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，出路在于著力解決城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題。本文詳述了相關(guān)的邏輯和證據(jù)。這對(duì)我們理解未來城鎮(zhèn)化規(guī)律、人口遷移趨勢和預(yù)測區(qū)域房價(jià)具有啟發(fā)意義。

當(dāng)前北京、上海等地的新一輪城市總體規(guī)劃正處于編制過程中，2030年常住人口規(guī)?？刂颇繕?biāo)將在其中確定，預(yù)計(jì)將于明年內(nèi)陸續(xù)公布。2015年發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300萬人以內(nèi)；2016年8月發(fā)布的《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040)(草案)》要求到2020年、2040年把常住人口控制在2500萬人以內(nèi)。北京上海為何要控制人口規(guī)模？人口控得住么？

摘要：

城市人口集聚的基本邏輯：經(jīng)濟(jì)-人口平衡。從長期來看，決定一個(gè)城市人口集聚規(guī)模的關(guān)鍵在于該城市與所在國家其他地區(qū)的收入差距。這種區(qū)域收入差距可簡單地用區(qū)域經(jīng)濟(jì)份額與區(qū)域人口份額的比值來表示。在長期，由于市場不完全競爭以及城市之間、個(gè)體之間等存在明顯差異，當(dāng)城市在人口集聚規(guī)?；痉€(wěn)定時(shí)，其經(jīng)濟(jì)份額與人口份額的比值雖并不會(huì)等于1，但將保持1附近的水平。

高收入經(jīng)濟(jì)體城市人口集聚的國際經(jīng)驗(yàn)：經(jīng)濟(jì)-人口比值接近1.全球高收入國家50萬人以上城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)為1.01，平均值為1.07。其中，有195個(gè)城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值處于(0.7， 1.3)之間，占比為78.6%。在500萬人以上的城市功能區(qū)中，經(jīng)濟(jì)-人口比值最大為1.67，最小為0.93，均值為1.27。韓國首爾圈經(jīng)濟(jì)-人口比值低于1之后，人口從凈遷入變?yōu)閮暨w出。日本東京圈經(jīng)濟(jì)-人口比值處于1.15時(shí)，人口依然呈凈遷入狀態(tài)；大阪圈和名古屋圈經(jīng)濟(jì)-人口比值處于1.15以下時(shí)，人口處于凈遷出或遷入遷出平衡狀態(tài)。

北京上海人口增長仍有較大潛力。近期不少人口開始向中西部地區(qū)回流，中西部地區(qū)凈流出人口明顯減少；人口向大都市區(qū)和區(qū)域中心城市集聚速度整體放緩，且分化嚴(yán)重，但趨勢未改。受人口調(diào)控政策影響，近期北京人口增量放緩，上海人口增量由正轉(zhuǎn)負(fù)。然而，當(dāng)前北京、上海的經(jīng)濟(jì)-人口比值高達(dá)1.9以上，人口集聚在長期終將決定于市場。在北京、上海邁向世界城市或全球城市的路途上，經(jīng)濟(jì)-人口分布的內(nèi)在平衡動(dòng)力將驅(qū)動(dòng)其未來人口顯著增長.從全球主要都市區(qū)人口密度的國際比較看，北京、上海人口仍有較大的增長空間，分別超過1000萬、400萬。

交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束均不是嚴(yán)控人口規(guī)模的理由。1)交通擁堵。當(dāng)人口規(guī)模超過一定水平時(shí)，城市交通情況與城市布局、城市交通設(shè)施水平及城市管理能力等更為相關(guān)。當(dāng)前北京、上海的軌道交通路網(wǎng)密度不超過0.10公里/平方公里，遠(yuǎn)低于紐約都市區(qū)、東京圈、首爾圈，這是造成北京軌道交通出行比例較低、從而較為擁堵的重要原因。2)環(huán)境污染。人口規(guī)模與城市空氣質(zhì)量等環(huán)境污染情況并不存在正相關(guān)性。雖然城市人口增加對(duì)環(huán)境質(zhì)量確實(shí)存在一定影響，但要遠(yuǎn)低于不恰當(dāng)?shù)纳a(chǎn)、生活方式及環(huán)境保護(hù)措施等產(chǎn)生的影響。3)水資源。城市并非一個(gè)封閉系統(tǒng)，且技術(shù)可變，這意味著資源承載力可變。北京市人口規(guī)模與用水總量的變化表明二者并無相關(guān)關(guān)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、再生水利用等因素對(duì)用水的影響遠(yuǎn)大于人口增長，測算表明北京市水資源可支撐其人口增至3000萬人以上。

北京上海人口發(fā)展存在的突出問題：老齡化、人口分布、職住分離。1)老齡化。2015年北京、上海戶籍人口60歲及以上人口占比分別高達(dá)23.6%、30.2%，大量年輕外來人口涌入使得兩地常住人口老齡化程度大幅下降，其中北京市接近全國平均水平、上海市明顯高于全國平均水平。從全球角度看，國際大都市區(qū)的老年人口比重多明顯低于本國平均水平。2)人口分布。北京市五環(huán)內(nèi)、上海市外環(huán)內(nèi)均集聚了接近一半的常住人口，人口密度分別高達(dá)15774、17056人/平方公里，接近首爾市的15807人/平方公里(高峰曾達(dá)17500人/平方公里)，明顯高于東京都區(qū)的14525人/平方公里。這意味著北京市、上海市的核心區(qū)域人口已經(jīng)嚴(yán)重飽和。3)職住分離。北京市地鐵早晚高峰進(jìn)出站客流量分布數(shù)據(jù)表明，北京市的就業(yè)分布相對(duì)集中，而居住分布比較分散，且二者相距較遠(yuǎn)。一些地區(qū)“睡城效應(yīng)”十分明顯，比如北京回龍觀-天通苑地區(qū)。

改善北京上海人口調(diào)控政策。如果以犧牲經(jīng)濟(jì)增長為代價(jià)，北京上海人口規(guī)?；蛟S可控。但是，人口調(diào)控的最終目的并非是人口，而是支撐北京、上海發(fā)展成為世界城市或全球城市?？山梃bOECD的城市功能區(qū)視角，超越行政邊界解決存在難題。1)優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)。放棄人口總量調(diào)控目標(biāo)，保持相對(duì)開放的人口遷徙政策，吸引區(qū)外年輕人口、特別是高素質(zhì)年輕人口。2)優(yōu)化人口的空間分布，并促進(jìn)職住平衡。嚴(yán)格控制中心城人口增長，推進(jìn)新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，包括向新城特別是重點(diǎn)新城疏解中心城部分功能及部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。3)進(jìn)一步發(fā)展城市軌道交通。大力提高城市軌道交通路網(wǎng)密度，推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)制式多元化發(fā)展，改變當(dāng)前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環(huán)狀“井”字形。

目錄

1、大城市人口集聚的基本邏輯與國際經(jīng)驗(yàn)

1.1 基本邏輯：經(jīng)濟(jì)-人口分布的內(nèi)在平衡

1.2 OECD城市功能區(qū)經(jīng)驗(yàn)

1.3 美國都市區(qū)經(jīng)驗(yàn)

1.4 日本三大都市圈經(jīng)驗(yàn)

1.5 韓國首爾圈經(jīng)驗(yàn)

2、北京上海人口增長仍有較大潛力

2.1 我國近期人口集聚態(tài)勢

2.2 北京上海近期人口增長態(tài)勢

2.3 北京上海未來人口增長仍有較大潛力

2.4 人口密度比較：北京上海人口增長仍有較大空間

3、交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束與人口規(guī)模

3.1 交通擁堵與人口規(guī)模

3.2 環(huán)境污染與人口規(guī)模

3.3 水資源約束與人口規(guī)模

4、北京上海人口發(fā)展存在的突出問題

4.1 人口老齡化嚴(yán)重

4.2 人口分布嚴(yán)重不平衡

4.3 職住分離嚴(yán)重

5、改善北京上海人口調(diào)控政策

正文：

當(dāng)前，北京、上海等地的新一輪城市總體規(guī)劃正處于編制過程中，2030年常住人口規(guī)?？刂颇繕?biāo)將在其中確定，預(yù)計(jì)將于明年內(nèi)陸續(xù)公布。2016年8月，《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040)(草案公示讀本)》發(fā)布，要求把上海市常住人口到2020年、到2040年均控制在2500萬人以內(nèi)。而在此之前，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300萬人以內(nèi)。

我國政府一直具有嚴(yán)格控制大城市規(guī)模的傾向，從1980年全國城市規(guī)劃工作會(huì)議提出“控制大城市規(guī)模”，到1990年開始實(shí)施的《城市規(guī)劃法》規(guī)定“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！?，再到2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中“嚴(yán)格控制500萬人以上特大城市人口規(guī)模”等。但是，從歷史看，北京、上海等政府制定或預(yù)測的人口控制目標(biāo)不斷被突破。

嚴(yán)控北京、上海等超大城市的人口規(guī)模是否合理？從長期來看，人口控得住么？

1 城市人口集聚的基本邏輯與國際經(jīng)驗(yàn)

1.1 基本邏輯：經(jīng)濟(jì)-人口分布的內(nèi)在平衡

影響城市人口集聚的因素有很多，比如地理、交通、功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，但從長期看，決定一個(gè)城市人口集聚規(guī)模的關(guān)鍵是城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模及該城市與本國其他地區(qū)的人均收入差距。在完全的市場競爭和個(gè)體同質(zhì)條件下，一個(gè)城市較高的人均收入將不斷吸引區(qū)外人口凈遷入，直至該地區(qū)人均收入降至與其他地區(qū)相當(dāng)?shù)乃健?/p>

這種區(qū)域收入差距可簡單地用區(qū)域經(jīng)濟(jì)份額與區(qū)域人口份額的比值來表示。當(dāng)該比值趨近于0時(shí)，表示該區(qū)域人均收入遠(yuǎn)低于全國平均水平，人口很可能呈凈遷出狀態(tài)；當(dāng)該比值等于1時(shí)，表示該區(qū)域人均收入等于全國人均收入，人口凈遷入規(guī)模很可能接近于0；當(dāng)該比值趨近于+∞時(shí)，表示該區(qū)域人均收入遠(yuǎn)高于全國平均水平，人口很可能呈凈遷入狀態(tài)。

在短期，由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度多明顯大于人口增長速度，所以經(jīng)濟(jì)-人口比值受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響更大。在長期，由于市場不完全競爭以及城市之間、個(gè)體之間等存在明顯差異，因而當(dāng)城市發(fā)展比較穩(wěn)定時(shí)，其經(jīng)濟(jì)份額與人口份額的比值雖不能等于1，但將保持在1附近的水平。

1.2 OECD城市功能區(qū)經(jīng)驗(yàn)

在城市問題研究領(lǐng)域，由于各國城鄉(xiāng)區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異，包括行政邊界、人口規(guī)模與人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度和建筑密度等，這使得城市及城市化率的國際可比性較差。人們通常談?wù)摰某鞘锌赡艽嬖谌齻€(gè)范圍：以行政邊界劃分的行政城市、以建筑情況展現(xiàn)的物理城市、和以就業(yè)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)城市。比如，居住在河北燕郊、工作在北京，居住在江蘇昆山、工作在上海。

為解決這一難題，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)基于城市功能經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的思想于2012提出一套測量“城市功能區(qū)”(Functional Urban Area)的方法，通過人口密度、人口規(guī)模和就業(yè)通勤等指標(biāo)劃分城市區(qū)域，并在OECD經(jīng)濟(jì)體范圍內(nèi)建立了2000年以來、281個(gè)50萬人以上城市功能區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)庫。由于OECD成員大多為完成工業(yè)化和城市化的高收入經(jīng)濟(jì)體，城市功能區(qū)的人口集聚情況較為穩(wěn)定，因而其經(jīng)濟(jì)-人口比值對(duì)我國城市發(fā)展具有較高參考價(jià)值。

剔除新興經(jīng)濟(jì)體墨西哥的數(shù)據(jù)，2012年OECD248個(gè)城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)為1.01，均值為1.07；其中，有195個(gè)城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值處于(0.7， 1.3)之間，占比為78.6%；有220個(gè)城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值處于(0.6， 1.4)之間，占比為88.7%。在500萬人以上的城市功能區(qū)中，經(jīng)濟(jì)-人口比值最大為1.67，最小為0.93，均值為1.27.

1.3 美國都市區(qū)經(jīng)驗(yàn)

美國人口長期向大都市區(qū)集聚，當(dāng)前50萬人以上都市區(qū)經(jīng)濟(jì)-人口比值的均值為0.98.美國從1910年開始逐漸形成基于都市區(qū)(Metropolitan Statistical Areas)的人口統(tǒng)計(jì)(最小規(guī)模為5萬人以上).1910-2015年，美國都市區(qū)人口比重從28.4%增至85.6%；其中，100萬人以上都市區(qū)人口占全國的比重從1950年的29.4%增至2015年的56.0%，500萬人以上都市區(qū)的人口比重從12.2%增至25.1%，人口向大都市區(qū)集聚的趨勢明顯。

2001-2015年，美國107個(gè)50萬人以上都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)從0.99降至0.94，均值從1.01降至0.98。在53個(gè)100萬人以上的都市區(qū)中，經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)從1.12降至1.07，均值從1.13降至1.10；在9個(gè)1000萬人以上的都市區(qū)中，經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)從1.31降至1.22，均值從1.26降至1.23.

紐約都市區(qū)(New York-Newark-Jersey City， NY-NJ-PA)是美國最大的都市區(qū)，土地面積為17319平方公里，2015年人口為2018萬，占比為6.28%；GDP為16027億美元，占比為8.89%，經(jīng)濟(jì)-人口比值為1.42.2010-2015年間，紐約都市區(qū)國內(nèi)人口凈遷入-70.1萬，但國際人口凈遷入77.4萬，國內(nèi)外凈遷入人口7.3萬人。

1.4 日本三大都市圈經(jīng)驗(yàn)

日本人口長期向三大都市圈特別是東京圈集聚，當(dāng)前東京圈經(jīng)濟(jì)-人口比值為1.15.東京圈、大阪圈、名古屋圈土地面積合計(jì)38424平方公里，占日本國土面積的10.17%，當(dāng)前人口份額和經(jīng)濟(jì)份額合計(jì)均在50%左右。在1970年代日本經(jīng)濟(jì)增速換擋以前，除1944-1945年受戰(zhàn)爭影響外，三大都市圈人口持續(xù)快速增長，人口大規(guī)模凈遷入。東京圈人口從1844年的406萬人增至1975年的2704萬人，占比從10.85%增至24.16%；大阪圈人口從308萬人增至1435萬人，占比從8.21%增至12.82%；名古屋圈人口從224萬人增至755萬人，占比從5.98%增至6.74%。1975年，東京圈、大阪圈、名古屋圈經(jīng)濟(jì)-人口比值分別為1.19、1.08、1.14.

之后，東京圈人口繼續(xù)保持凈遷入狀態(tài)，大阪圈人口基本處于凈遷出狀態(tài)，名古屋圈人口基本呈現(xiàn)遷入遷出平衡狀態(tài)。到2014年，東京圈人口增至3592萬人，占比為28.27%；大阪圈人口為1575萬人，占比為12.40%；名古屋人口為928萬人，占比為7.30%。顯然，該時(shí)期大阪圈和名古屋圈人口增長主要源于自然增長。2012年，東京圈、大阪圈、名古屋圈經(jīng)濟(jì)-人口比值分別為1.15、0.94、1.15。與1975年相比，東京圈的經(jīng)濟(jì)-人口比值有所下降，大阪圈大幅下降，名古屋圈基本保持不變。

1.5 韓國首爾圈經(jīng)驗(yàn)

韓國人口長期向首爾圈集聚，但當(dāng)首爾圈經(jīng)濟(jì)-人口比值低于1后，人口從凈遷入變?yōu)閮暨w出。首爾圈由首爾市、仁川市、京畿道組成，土地面積11830平方公里，占韓國的0.60%。朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，首爾圈人口快速增長，從1955年的393萬人增至2015年的2442萬人(不含外國人)，占全國比重從18.27%增至49.12%。在人口持續(xù)大量遷入的同時(shí)，首爾圈經(jīng)濟(jì)-人口比值隨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)且逐漸下降，1985年為1.122，持續(xù)降至2010年0.998，然后在接近1的位置波動(dòng)。最近五年來，首爾圈人口基本呈現(xiàn)凈遷出狀態(tài)，且凈遷出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，凈遷入人口分別為-0.8、0.7、-0.4、-2.1、-3.3萬人。

2 北京上海人口增長仍有較大潛力

2.1 我國近期人口集聚態(tài)勢

分地區(qū)看，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)及沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，與人口從中西部地區(qū)向東部地區(qū)遷徙的傳統(tǒng)趨勢不同，近期我國人口遷徙出現(xiàn)了新的特征：不少人口開始向中西部地區(qū)回流，中西部地區(qū)凈流出人口明顯減少，東部地區(qū)人口集聚的速度明顯放緩。2011-2015年，除天津和福建外，其他東部地區(qū)人口年均增速較2001-2010年均有不同程度的下滑。而重慶、廣西、安徽、湖南、湖北、四川、貴州等中西部地區(qū)人口年均增速顯著提高。東北地區(qū)人口增速下降嚴(yán)重，黑龍江于2014年、遼寧于2015年開始負(fù)增長。此外，少數(shù)民族地區(qū)人口增速較高，主要在于少數(shù)民族的自然增長率較高。

分城市看，人口向大都市區(qū)和區(qū)域中心城市集聚速度整體放緩，且分化明顯，但趨勢未改。2011-2015年間，除天津、重慶(主城9區(qū))、石家莊、南寧和福州外，其他城市常住人口年均增量較2001-2010年均有不同程度的減少。其中，天津、重慶(主城9區(qū))常住人口年均增量較之前明顯增加，石家莊、南寧有所增加，福州略有增加。

2.2 北京上海近期人口增長態(tài)勢

1949年以來，北京市、上海市常住人口基本保持持續(xù)快速增長。北京市常住人口從1949年的420萬人增至2015年的2171萬人，占全國比例從0.78%增至1.58%；上海市常住人口從503萬人快速增至2415萬人，占全國比例從0.93%增至1.76%。

雖然中央政府及北京市政府等一直試圖控制人口規(guī)模，但其制定的人口控制目標(biāo)一次又一次被突破。除忽視市場機(jī)制作用、低估人口增長趨勢外，政府在早期還存在對(duì)常住人口總量把握不準(zhǔn)的問題。

2014年以來，北京市、上海市開始大幅加強(qiáng)人口調(diào)控，控制人口總量及過快增長甚至成為地方政府的第一要?jiǎng)?wù)。北京市、上海市的人口調(diào)控措施主要包括加強(qiáng)落戶審批，清退一般性產(chǎn)業(yè)特別是高能耗產(chǎn)業(yè)，疏解部分非核心功能，對(duì)群租房、地下空間、城鄉(xiāng)結(jié)合部等聯(lián)合執(zhí)法開展綜合整治，上調(diào)公共服務(wù)價(jià)格(水、天然氣、共同交通)等。此外，中央對(duì)北京、上海長期嚴(yán)格控制土地供給。

受此影響，北京市常住人口增量從2011-2013年的年均51.0萬人降至2014年的36.8萬人，再降至2015年的18.9萬人；上海市常住人口增量從2011-2013年的年均37.5萬人降至2014年的10.5萬人，再降至2015年的-10.4萬人。但是，人口集聚可能會(huì)在短期由行政力量主導(dǎo)，但在長期仍將決定于市場力量。

與此同時(shí)，廣州、深圳的常住人口增量大幅增長。廣州市常住人口增量從2011-2013年的年均7.2萬人增至2014年的15.4萬人，再增至2015年的42.1萬人；深圳市常住人口增量從2011-2013年的年均8.6萬人增至2014年的15.0萬人，再增至2015年的60.0萬人。其中原因除廣州、深圳自身的經(jīng)濟(jì)增長速度相對(duì)較快外，可能還在于北京、上海人口調(diào)控“趕人”的影響。

當(dāng)前，北京市、上海市、廣州市、深圳市分別設(shè)定了到2020年不得超過2300萬人、2500萬人、1550萬人、1480萬人的常住人口規(guī)模紅線，“十三五”時(shí)期的人口增長空間分別為129.5萬人、84.7萬人、199.9萬人、342.1萬人?？紤]到人口調(diào)控效果的邊際遞減及短期性，并對(duì)比“十二五”時(shí)期年均人口增量和2015年人口增量，可以預(yù)計(jì)“十三五”時(shí)期北京市、上海市的人口調(diào)控壓力很大，而廣州市和深圳市的壓力很小。

2.3 北京上海未來人口增長仍有較大潛力

從經(jīng)濟(jì)-人口分布的角度看，北京市的經(jīng)濟(jì)-人口比值呈波動(dòng)式變化，但在2004年達(dá)3.73的階段性峰值后基本呈下降趨勢，2015年為2.15；上海市呈波動(dòng)式下降，特別是1978年達(dá)6.47的階段性峰值后呈明顯下降趨勢，2015年為2.10。即便考慮居住在區(qū)外、工作在區(qū)內(nèi)的人口，單純對(duì)北京市、上海市常住人口各加200萬，北京市、上海市的經(jīng)濟(jì)-人口比值依然高達(dá)1.9以上。

目前，中央政府對(duì)北京市的功能定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，建設(shè)目標(biāo)是至2050年進(jìn)入世界城市行列；上海提出至2040年建成“邁向卓越的全球城市，國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”。從人均GDP看，北京、上海雖在國內(nèi)領(lǐng)先，但遠(yuǎn)低于國際先進(jìn)城市。以扣除延慶、懷柔等生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的北京都市區(qū)人均GDP計(jì)算，僅相當(dāng)于紐約都市區(qū)的25%、巴黎都市區(qū)的30%、倫敦都市區(qū)的34%、東京都市區(qū)的44%、首爾都市區(qū)的58%。而上海市的人均GDP比北京還稍低一些。從經(jīng)濟(jì)份額來看，由于中國是大國，北京、上海不可能像巴黎、倫敦、東京和首爾都市區(qū)那樣占本國GDP25%以上的份額，但可以大致參照紐約都市區(qū)。目前，紐約都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)份額為7.9%，遠(yuǎn)高于上海市的3.7%、北京都市區(qū)的3.3%。因而，在北京、上海建設(shè)世界城市或全球城市的目標(biāo)下，可以推測其經(jīng)濟(jì)份額不大可能會(huì)下降，相反極有可能上升。在這種情況下，可以預(yù)測，經(jīng)濟(jì)-人口分布的內(nèi)在平衡動(dòng)力將驅(qū)動(dòng)北京上海未來人口顯著增長。

2.4 人口密度比較：北京上海人口增長仍有較大空間

人口規(guī)模及人口密度的國際比較是從土地資源角度，判斷一個(gè)區(qū)域人口增長是否存在空間的主要方法之一。但需要注意的是，這種比較需要遵循功能相近、面積接近兩個(gè)基本原則。一方面，相關(guān)國際比較需在功能相同或相近區(qū)域進(jìn)行。另一方面，相關(guān)國際比較需在土地面積接近的區(qū)域之間進(jìn)行；如果土地面積差異太大，人口密度的國際比較則缺乏意義。

利用OECD的城市功能區(qū)數(shù)據(jù)，加上印度孟買都市區(qū)，可對(duì)北京都市區(qū)、上海市的人口規(guī)模和人口密度進(jìn)行全球比較。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)數(shù)據(jù)缺乏，尚不能利用OECD的方法劃分北京都市區(qū)和上海都市區(qū)，這使得可比性存在一定問題，但較其他研究已有明顯進(jìn)步。

從人口規(guī)模看，上海以2415萬人位居全球第三，居?xùn)|京都市區(qū)3593萬人、首爾都市區(qū)(2495萬人)之后；北京都市區(qū)(1980萬人)位居全球第六，中間還隔著孟買都市區(qū)(2280萬人)、墨西哥城都市區(qū)(2040萬人).

從人口密度看，上海(3535人/平方公里)、北京都市區(qū)(2583人/平方公里)分別位居第五、第六。居于前四的分別是首爾都市區(qū)(5339人/平方公里)、孟買都市區(qū)(5235人/平方公里)、東京都市區(qū)(4181人/平方公里)、墨西哥城都市區(qū)(4000人/平方公里).

從土地面積看，首爾都市區(qū)(4673平方公里)、孟買都市區(qū)(4355平方公里)明顯小于北京都市區(qū)(7664平方公里)、上海(6833平方公里)，且前兩者的人口密度明顯高于后兩者；東京都市區(qū)的土地面積(8592平方公里)明顯大于北京都市區(qū)和上海，且其人口密度仍然高于北京都市區(qū)和上海。這意味著北京都市區(qū)和上海的人口密度上限低值可參照東京都市區(qū)，上限高值則介于東京都市區(qū)與首爾都市區(qū)-孟買都市區(qū)之間。大致估計(jì)，北京都市區(qū)和上海的人口密度上限在4200-4600人/平方公里，據(jù)此推算北京都市區(qū)的人口增長空間為1239-1413萬人，上海的人口增長空間為455-464萬人?？偟膩碚f，從人口密度的國際比較看，北京、上海人口均還有較大的增長空間。

3 交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束與人口規(guī)模

長期以來，一些人出于對(duì)“大城市病”的擔(dān)憂，以交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束為由，強(qiáng)調(diào)控制大城市特別是特大和超大城市人口規(guī)模。然而，以上述理由要求控制大城市人口的邏輯并不成立。事實(shí)上，因不尊重人口集聚客觀規(guī)律所造成的城市規(guī)劃不足，才是導(dǎo)致一些“大城市病”的重要原因。強(qiáng)行控制人口的做法，一方面與尊重市場在資源配置中的決定性作用相違背，另一方面也不利于廣大人民分享大城市發(fā)展的好處。

3.1 交通擁堵與人口規(guī)模

當(dāng)人口規(guī)模超過一定水平時(shí)，城市交通情況與城市布局、城市交通設(shè)施水平及城市管理能力等更為相關(guān)，而不是人口。荷蘭交通導(dǎo)航服務(wù)商TomTom發(fā)布的全球部分城市擁堵報(bào)告顯示(不含日韓城市)，全球前十五大擁堵城市排名與人口規(guī)模排名并無相關(guān)性。比如，在擁堵指數(shù)上，上海<北京<曼谷；但在人口規(guī)模上，上海>北京>曼谷。高德地圖發(fā)布的《2015年度中國主要城市交通分析報(bào)告》顯示，濟(jì)南、哈爾濱、杭州、大連四個(gè)城市的人口規(guī)模均不到1000萬，但擁堵指數(shù)卻高于上海、廣州、深圳；同樣，青島人口規(guī)模小于重慶，但擁堵指數(shù)高于重慶。

交通擁堵情況與出行結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。從國際來看，在軌道交通、公共(電)汽車、小汽車、出租車等四種主要出行方式中，東京圈軌道交通出行比例為59.6%，東京都區(qū)更是高達(dá)78.4%，而在北京這一比例僅為22.7%。原因在于北京市軌道交通運(yùn)營里長較短，路網(wǎng)密度明顯較低。當(dāng)前，紐約都市區(qū)、東京圈、首爾圈軌道交通運(yùn)營里長高達(dá)3347、2705、1098公里，路網(wǎng)密度分別為0.34、0.31、0.23公里/平方公里。而北京、上海的軌道交通運(yùn)營里長分別為683、631公里，路網(wǎng)密度分別為0.10、0.08公里/平方公里，差距很大。顯然，北京、上海軌道交通建設(shè)不足是其較為擁堵的一個(gè)重要原因。從結(jié)構(gòu)上看，我國城市軌道交通目前主要以地鐵為主，其他制式(包括輕軌、單軌、市域快軌、現(xiàn)代有軌電車、磁浮交通、APM 共 6 種)等發(fā)展非常不足。

此外，東京圈民用汽車(包括載貨汽車)數(shù)為1413萬輛，遠(yuǎn)高于北京的535萬輛、上海的282萬輛。但東京圈小汽車出行比例相對(duì)較低，為32.0%，特別是在東京都區(qū)，僅為14.7%，明顯低于北京六環(huán)內(nèi)的36.7%。東京圈沒有通過購車搖號(hào)、單雙號(hào)限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發(fā)展軌道交通、并在核心區(qū)域收取高額停車費(fèi)來降低汽車使用。

3.2 環(huán)境污染與人口規(guī)模

人口規(guī)模與城市空氣質(zhì)量等環(huán)境污染情況并不存在正相關(guān)性。從2014年3月15日、8月15日全國161個(gè)城市的數(shù)據(jù)看，空氣質(zhì)量與城市人口規(guī)模的并不具有顯著的正相關(guān)性。當(dāng)然，城市人口的增加對(duì)環(huán)境質(zhì)量肯定存在一定影響，但這種影響要遠(yuǎn)低于不恰當(dāng)?shù)纳a(chǎn)、生活方式及環(huán)境保護(hù)措施等產(chǎn)生的影響。比如，100人使用私家車所造成的環(huán)境影響可能是100人使用公共交通的幾倍到幾十倍；一輛黃標(biāo)車的污染物排放量是國Ⅲ車的14倍、國Ⅳ車的25倍；一個(gè)人口100萬以重化工業(yè)為主的城市排放污染量很可能遠(yuǎn)大于一個(gè)人口500萬但以第三產(chǎn)業(yè)為主的城市。美國洛杉磯的例子表明，大城市的人口增加與環(huán)境質(zhì)量提高可以并行不悖。洛杉磯從1943年至1980年代也經(jīng)歷過嚴(yán)重的霧霾天氣，突出表現(xiàn)是1952年12月和1955年9月的光化學(xué)煙霧事件，通過努力，雖然此后人口規(guī)模和機(jī)動(dòng)車數(shù)量大幅增長，但空氣質(zhì)量卻逐步改善。

當(dāng)前我國空氣質(zhì)量與發(fā)達(dá)國家存在明顯差距的主要原因，一方面在于我國尚未完成工業(yè)化和城市化，且在國際產(chǎn)業(yè)分工中處于中低端，因而需要生產(chǎn)大量鋼鐵水泥并消耗大量煤炭；另一方面在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式比較粗放，單位GDP能耗過高。2014年我國單位GDP能耗是全球平均水平的1.64倍，美國的2.18倍，日本的3.02倍，歐盟的3.28倍，丹麥的5.67倍。因而，即使在超大城市內(nèi)部未布局鋼鐵、水泥等高污染產(chǎn)業(yè)，其空氣質(zhì)量也不可避免地受到周邊區(qū)域高污染產(chǎn)業(yè)的影響。因此，北京市的空氣環(huán)境改善還有賴于河北省、天津市等周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境治理。2014年11月，環(huán)保部門通過在北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古區(qū)、山東省等6省市實(shí)行燃煤和工業(yè)企業(yè)停限產(chǎn)、工地停工、機(jī)動(dòng)車管控等多項(xiàng)嚴(yán)格措施，最終保障了APEC會(huì)議期間北京市的“APEC藍(lán)”就是一個(gè)例證。

3.3 水資源約束與人口規(guī)模

水資源約束是北京市強(qiáng)調(diào)控制人口總量的一個(gè)重要理由。很多人對(duì)北京市水資源承載力進(jìn)行了測算，雖然結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，但結(jié)論多為北京市現(xiàn)有人口規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超過其水資源承載力。然而，城市并非是一個(gè)封閉系統(tǒng)，一個(gè)城市的水資源承載力將隨著水價(jià)、節(jié)水技術(shù)、海水凈化技術(shù)及價(jià)格、雨水采集能力、再生水技術(shù)、以及城市管理水平等因素的變化而不斷變化。

從1986-2014年北京市人口規(guī)模與用水總量的變化來看，二者并無相關(guān)關(guān)系，原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、再生水利用等因素對(duì)用水的影響更大于人口增長?；诒本┦薪y(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)，可以大致估算北京市水資源可支撐其人口增至3000萬人以上。

從需求側(cè)看，1)生活用水。當(dāng)前北京市人均日生活用水量約為216升，還有較大下調(diào)空間。以人均日生活用水量180升計(jì)，常住人口達(dá)3000萬需生活用水19.7億立方米/年。2)環(huán)境用水。2008-2014年人均日環(huán)境用水量從40.5升增至91.7升，其中2014年激增15.3升，可能在于計(jì)入了大量輸水損耗。以未來人均日環(huán)境用水量110升計(jì)，3000萬人需要環(huán)境用水12.0億立方米/年。3)工農(nóng)業(yè)用水。2014年兩項(xiàng)合計(jì)為13.3億立方米，其中工業(yè)用水量與2013年持平，農(nóng)業(yè)用水量下降0.9億立方米。考慮未來北京市繼續(xù)疏解一般工業(yè)及發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)等因素，工農(nóng)業(yè)用水至少還有1.0-1.5億立方米的下調(diào)空間。上述加總，未來北京市用水需求總量為43.5-44.0億立方米/年。

在供給側(cè)，北京市可供利用的水資源主要來自三個(gè)方面：1)本地水資源。2001-2014年間，北京市年均水資源總量為23.9億立方米，以利用率90%計(jì)，則可利用本地水資源21.5億立方米。2)南水北調(diào)供水。到2020年，南水北調(diào)工程可供水14-17億立方米。3)再生水。假設(shè)再生水利用量進(jìn)一步提高，從2014年利用8.6億立方米提高至未來的14億立方米。

綜合考慮，在不考慮淡化海水、雨水采集等因素的情況下，2020年及之后北京市供水總量可達(dá)49.5-52.5億立方米，比測算的用水總需求量還多5.5-9.0億立方米，這完全可以逐漸彌補(bǔ)因超采地下水而造成的底下漏斗區(qū)，促進(jìn)北京市生態(tài)恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展。

4 北京上海人口發(fā)展存在的突出問題

4.1 人口老齡化嚴(yán)重

人口老齡化是北京市、上海市人口發(fā)展中面臨的一個(gè)突出問題。2015年，北京市、上海市戶籍人口中60歲及以上人口占比分別為23.6%、30.2%，65歲及以上人口占比分別為15.9%、19.6%，遠(yuǎn)高于全國16.1%(60歲及以上人口比重)、10.5%(65歲及以上人口比重)的平均水平。得益于大規(guī)模年輕外來人口的涌入，北京市、上海市常住人口的老齡化程度才大幅降低，其中北京市接近全國平均水平，上海市仍明顯高于全國平均水平。

從國際視角看，高收入經(jīng)濟(jì)體普遍進(jìn)入老齡化乃至深度老齡化階段，主要大都市區(qū)的老齡化程度均明顯高于北京市、上海市。東京都市區(qū)、巴黎都市區(qū)、紐約都市區(qū)、倫敦都市區(qū)的65歲及以上人口比重分別為23.3%、13.5%、13.0%、12.6%。但除東京都市區(qū)的老齡化程度高于本國平均水平外，其他都市區(qū)的老齡化程度均低于本國平均水平。這得益于這些大都市區(qū)對(duì)外來人口的開放態(tài)度，通過大量吸納外來年輕人口保持作為世界城市的活力和競爭力。

4.2 人口分布嚴(yán)重不平衡

北京市、上海市的人口分布的區(qū)域差異很大，北京市五環(huán)內(nèi)、上海市外環(huán)內(nèi)均集聚了接近一半的常住人口。分環(huán)線看，北京市的二環(huán)-三環(huán)人口密度最高，接近27000人/平方公里；其次是二環(huán)內(nèi)、三環(huán)-四環(huán)、四環(huán)-五環(huán)。在五環(huán)-六環(huán)間，人口密度則不到3600人/平方公里；在六環(huán)外，人口密度更是低至不到400人/平方公里。上海市的人口密度呈現(xiàn)典型的中心-外圍遞減趨勢，內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度接近29000人/平方公里，其次是內(nèi)中環(huán)間、中外環(huán)間、外環(huán)外。上海市外環(huán)外人口僅有約2000人/平方公里，僅相當(dāng)于內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度的7%。

從國際視角看，北京市和上海市的核心區(qū)域人口已經(jīng)嚴(yán)重飽和，需要嚴(yán)格控制。北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)土地面積分別為668、664平方公里，與孟買市、首爾市、東京都區(qū)的土地面積非常接近。當(dāng)前，北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，而孟買市為20692/平方公里、首爾市為15807人/平方公里(高峰曾達(dá)17500人/平方公里)、東京都區(qū)為14525人/平方公里。孟買市人口密度明顯高于其他城市的原因在于貧民窟的大規(guī)模存在，不能作為參照。東京都區(qū)、首爾市分別作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體日韓第一大都市區(qū)的核心區(qū)域，其人口密度可以作為北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)的參照，這意味著北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)人口密度已經(jīng)偏高，需要嚴(yán)格控制。

城市功能和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集中是中心城人口過密以及中央政府及北京市政府也認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，到2020年北京城六區(qū)常住人口比2014年底降15%左右。不過，北京城六區(qū)范圍為1368平方公里，遠(yuǎn)大于核心區(qū)域，該政策存在打擊范圍過大的誤傷?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃(2016-2040)(草案公示讀本)》也提出疏解中心城人口，但未提出量化目標(biāo)。

4.3 職住分離嚴(yán)重

就業(yè)與居住的分離(簡稱“職住分離”)現(xiàn)象不可能完全消除，但職住分離度可以降低。職住分離是國內(nèi)外許多大城市交通擁堵的一個(gè)重要原因，這一情況在北京、上海尤其嚴(yán)重。比如，基于北京市地鐵早晚高峰進(jìn)出站客流量分布數(shù)據(jù)，可以清晰地發(fā)現(xiàn)北京市的就業(yè)分布相對(duì)集中，而居住分布比較分散，且二者相距較遠(yuǎn)。北京市的就業(yè)中心主要集中在國貿(mào)周邊區(qū)域、二環(huán)西段沿線地區(qū)、二環(huán)東段沿線地區(qū)等；居住中心主要有回龍觀-霍營-育新地區(qū)、天通苑-東小口地區(qū)、宋家莊-蒲黃榆-劉家窯地區(qū)、十里河-潘家園-勁松-雙井-國貿(mào)地區(qū)等。職住分離嚴(yán)重的一個(gè)重要原因是聚集大量人口的新城未布局足夠的產(chǎn)業(yè)，“睡城效應(yīng)”十分明顯，比如北京回龍觀-天通苑地區(qū)。

5 改善北京上海人口調(diào)控政策

如果以犧牲經(jīng)濟(jì)增長為代價(jià)，北京上海人口規(guī)模或許可控。但是，人口調(diào)控的最終目的是支撐北京、上海發(fā)展成為世界城市或全球城市。因而，人口調(diào)控不能以控制人口總量為目標(biāo)，而應(yīng)著眼于改善人口年齡結(jié)構(gòu)、人口分布結(jié)構(gòu)及職住平衡度。并且，在城市發(fā)展中可借鑒OECD城市功能區(qū)的視角，超越行政邊界處理問題。

一、優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)。放棄人口總量調(diào)控目標(biāo)，保持相對(duì)開放的人口遷徙政策。以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為方向，大力引導(dǎo)相應(yīng)年輕人口，特別是年輕、高素質(zhì)的人才進(jìn)入城市工作、生活。并且，需要認(rèn)識(shí)到，高端產(chǎn)業(yè)的就業(yè)者需要中低端產(chǎn)業(yè)就業(yè)者的大量服務(wù)。

二、優(yōu)化人口的空間分布，并促進(jìn)職住平衡。嚴(yán)格控制中心城人口增長，推進(jìn)新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，包括向新城特別是重點(diǎn)新城疏解中心城部分功能及部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

三、進(jìn)一步發(fā)展城市軌道交通。大力增加城市軌道交通運(yùn)營里長、提高路網(wǎng)密度，推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)制式多元化發(fā)展，改變北京、上海當(dāng)前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環(huán)狀“井”字形，包括構(gòu)建新城之間、新城與重要交通樞紐的快速交通體系。