2015年的5月，財政部發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合出臺了關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見，初步確定了PPP模式和融資支持的制度框架。自此，PPP發(fā)展迎來了新的局勢。PPP項目從應(yīng)用領(lǐng)域到可運(yùn)用的金融產(chǎn)品工具，從國內(nèi)到國外實現(xiàn)了全方位的擴(kuò)圍。

財政部全國PPP綜合信息平臺顯示，截至2016年上半年，PPP模式儲備項目達(dá)9285個，總投資超過10.6萬億，其中已落地項目的投資額超過1萬億。

“截至2016年上半年末，示范項目落地率已達(dá)到48.4%，在落地項目中民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)和外資企業(yè)的比率為45%;目前財政部正在與其他20個部委聯(lián)合開展第三批示范項目遴選工作。”財政部黨組成員財政部副部長財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在2016第二屆中國PPP融資論壇上給出了中國PPP項目的落地的最新進(jìn)展。

在高速發(fā)展的同時，為求速度而引發(fā)的負(fù)面問題也正在浮出水面。通過假的政府購買服務(wù)形式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資、通過固定回報承諾借PPP之名行變相融資之實，所帶來的政府債務(wù)風(fēng)險正在加大，此外，社會資本退出制度也有待完善，配套的金融工具創(chuàng)新亟需跟進(jìn)。

PPP擴(kuò)圍

目前，PPP的應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)擴(kuò)大到能源、交通、市政、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等19個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并在傳統(tǒng)單一的使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上增加了政府付費(fèi)和混合付費(fèi)兩種方式，同時初步建立了"法律+政策+指引合同標(biāo)準(zhǔn)"三位一體的制度體系。

“財政部已推出兩批、232個示范項目，總投資超過8000億元，截至2016年上半年末，示范項目落地率已達(dá)到48.4%，在落地項目中民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)和外資企業(yè)的比率為45%;目前財政部正在與其他20個部委聯(lián)合開展第三批示范項目遴選工作。”史耀斌介紹稱。

公共產(chǎn)品、公共服務(wù)社會化改革，是目前改革的短板，有洼地就有機(jī)會，這一領(lǐng)域也是未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效的潛力增長點。PPP作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品公共服務(wù)市場化、社會化供給方式，通過放寬市場準(zhǔn)入，發(fā)揮財政杠桿作用，激勵社會資本公平競爭。

在政策支持方面，此前已經(jīng)設(shè)立了總規(guī)模1800億元的國家PPP融資支持基金?！敖刂?016年7月底，中國PPP基金已經(jīng)簽約7個PPP項目，參與投資55億元，引導(dǎo)投資規(guī)模821個億，發(fā)揮了財政資金撬動和引導(dǎo)的作用。”財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、金融司司長孫曉霞說。

此外，借助中國一帶一路項目強(qiáng)化PPP項目的國際合作也是PPP擴(kuò)圍的應(yīng)有之意。匯豐銀行(中國)有限公司行長兼行政總裁廖宜建指出，2015年中國的企業(yè)已在新絲路上49個國家進(jìn)行了投資，總額已經(jīng)達(dá)到148億美金，這也代表著這一投資額度占有了中國對外直接投資的八分之一。

史耀斌指出，未來PPP落地擴(kuò)圍應(yīng)提高國際投資者參與度?！耙劳小粠б宦贰瘧?zhàn)略，擴(kuò)大中國PPP制度對外推廣交流，支持中國企業(yè)走出去，深度參與國際基礎(chǔ)設(shè)施市場?！笔芬蟊硎荆刂?016年上半年，全國擬采用PPP模式的儲備項目已達(dá)9285個，總投資額預(yù)計超過10.6萬億，其中已落地項目的投資額超過1萬億元。

問題仍存

PPP在高速發(fā)展的同時也引發(fā)了一些負(fù)面問題。

不可否認(rèn)，近期一些地方為了加快上項目的速度通過假的政府購買服務(wù)形式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者通過固定回報承諾借PPP之名行變相融資之實。這些發(fā)展過程中的“問題事件”不可避免地將加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

孫曉霞指出，從地方政府、社會資本、金融機(jī)構(gòu)各方反映情況看，PPP項目順利實施與配套政策是否健全是密切相關(guān)的，目前土地價格融資等方面的配套政策需要進(jìn)一步完善，然而這些協(xié)調(diào)難度大，短期內(nèi)出臺有一定的困難。

此外，融資過程中，社會資本退出難也成為PPP規(guī)范發(fā)展的一大阻礙。部分地方政府地方政府側(cè)重準(zhǔn)入的保障，對社會資本的市場化退出缺乏規(guī)范化、制度化的安排，導(dǎo)致社會資本退出具有較大不確定性，同時，與國際資產(chǎn)相比，在PPP項目運(yùn)用上也不夠，社會資本難以用金融創(chuàng)新工具實現(xiàn)退出，從而影響企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目的積極性。

對此，人民銀行金融市場司司長紀(jì)志宏指出，未來應(yīng)該針對PPP項目的不同階段創(chuàng)新提供不同形式和屬性的金融工具。

一方面，不斷拓展開發(fā)性、商業(yè)性信貸支持和發(fā)展項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等一系列針對項目現(xiàn)金流的金融產(chǎn)品創(chuàng)新或固定收益產(chǎn)品的創(chuàng)新。另一方面，進(jìn)一步發(fā)展股權(quán)、債權(quán)、貸款以及基金的結(jié)合、保險資金等達(dá)到全方位參與?！霸谫Y產(chǎn)證券化項目收益票據(jù)等發(fā)展過程中，必須進(jìn)一步加強(qiáng)信息披露的規(guī)范，加強(qiáng)依托項目現(xiàn)金流的資產(chǎn)證券化，真正實現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險隔離，而不是回歸到依托地方政府隱性擔(dān)保的融資模式?！奔o(jì)志宏強(qiáng)調(diào)。

作為支持社會公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的的新型領(lǐng)域，人才匱乏也成為PPP掣肘點之一。目前，缺乏真正熟悉PPP政策和業(yè)務(wù)的人員已經(jīng)成為不爭的事實，部分從業(yè)人員缺乏項目運(yùn)作經(jīng)驗，操作能力相對不足，在項目談判的過程中甚至難以與社會資本對話，特別是PPP項目需要開展績效考核，需要對項目產(chǎn)出和成本精打細(xì)算，但目前缺少既熟悉行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和成本核算，又具備管理能力的復(fù)合型人才。