我國糧食體制改革歷程

第一次糧食體制改革（20世紀(jì)80年代中后期）

20世紀(jì)80年代初期，我國出現(xiàn)了“賣糧難”現(xiàn)象，最初的成因沒有歸為糧食生產(chǎn)相對過剩，而是歸因于政策導(dǎo)致的流通體制不暢通。針對此種判斷，中央采取的主要措施是放開流通限制。1983年年初，國家允許農(nóng)民在完成派購任務(wù)后，將手中余糧自行處理。但到了1984年，“賣糧難”問題進(jìn)一步嚴(yán)重，國家才認(rèn)識到流通不暢只是表象，更深層次的原因是糧食生產(chǎn)總量過剩。1985年，中央對實(shí)行了30多年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策進(jìn)行了重大改革：改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)購銷體制，結(jié)束以國家財(cái)力刺激農(nóng)業(yè)增長的局面，逐步建立依靠經(jīng)濟(jì)規(guī)律促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的體制。

當(dāng)年的中央一號文件正式明確了改革的主要內(nèi)容：1.確定農(nóng)民在生產(chǎn)決策方面的自主權(quán)，“任何單位都不得向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃”。2.糧棉收購由強(qiáng)行統(tǒng)購改為合同訂購：商業(yè)部門在播種季節(jié)前與農(nóng)民協(xié)商，簽訂訂購合同，合同外的糧食可以自由上市；試圖把強(qiáng)制性的具有轉(zhuǎn)移收入功能的統(tǒng)購變?yōu)槠降鹊纳唐方粨Q。3.第一次提出了糧食生產(chǎn)保護(hù)價(jià)的概念：為了保護(hù)農(nóng)民利益，如果市場糧價(jià)低于原統(tǒng)購價(jià)，國家仍按原來的統(tǒng)購價(jià)敞開收購。1985年的糧改政策很快就起了作用，當(dāng)年糧食產(chǎn)量下降2820萬噸，降幅達(dá)6.92%。糧食供求關(guān)系隨后轉(zhuǎn)向緊缺，隨著糧價(jià)回升，市場糧價(jià)與國家訂購價(jià)格之間差距拉大，國家糧食合同訂購非常不順。到了80年代后期，國家恢復(fù)了糧食國家專營的制度。

第二次糧食體制改革（20世紀(jì)90年代初）

十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的整體目標(biāo)，1989—1992年我國糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了連續(xù)四年的大豐收，糧食產(chǎn)量突破4億噸。在此背景下，決策層設(shè)定了糧食改革的整體目標(biāo)“在國家宏觀調(diào)控下放開價(jià)格，放開經(jīng)營，增強(qiáng)糧食企業(yè)活力，減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步向糧食商品化、經(jīng)營市場化方向推進(jìn)”。從1992年起，國家相繼放開了廣東、浙江、江蘇、安徽、福建、江西、上海等地的糧食價(jià)格，同時(shí)取消了糧票制度。1993年年底，全國95%的市縣完成了糧食價(jià)格改革。隨著糧食改革的深入，形勢出現(xiàn)了變化，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱跡象，通貨膨脹形勢嚴(yán)峻，南方的城市糧食價(jià)格迅速攀升，此后蔓延到全國。這一現(xiàn)象引起了決策層的高度重視，1994年3月23日，中央召開農(nóng)村工作會議，認(rèn)為此次糧食價(jià)格上漲是由生產(chǎn)不足造成的，強(qiáng)調(diào)“北方省區(qū)糧食種植面積要做到穩(wěn)中有升，南方省區(qū)、沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)糧食播種面積要有較大幅度的回升”，強(qiáng)調(diào)國有糧食部門完全控制糧食批發(fā)環(huán)節(jié)，并在零售環(huán)節(jié)發(fā)揮主渠道的作用；同時(shí)拋售糧食儲備，提高糧食收購價(jià)格，增加糧食進(jìn)口，實(shí)行糧食省長負(fù)責(zé)制，嚴(yán)格限制非國有鏈?zhǔn)浇?jīng)營主體。1993年的糧食改革就此夭折。

第三次糧食體制改革（20世紀(jì)90年代后期）

1996年我國糧食產(chǎn)量躍升至5億噸，1997年人均糧食占有量為400公斤，市場糧食價(jià)格急速走低。國有糧食系統(tǒng)以高于市場的價(jià)格敞開收購糧食，積累了大量的庫存；糧食在存儲過程中存在自然耗損的情況，加之部分糧庫以較低的價(jià)格在市場上銷售糧食，給國家?guī)砹司薮蟮呢?cái)政負(fù)擔(dān)。1998年6月6日，國務(wù)院發(fā)布第244號令，強(qiáng)調(diào)國家掌握必要糧源，規(guī)定農(nóng)民完成國家訂購任務(wù)并留足自用與儲備的余糧，由國有糧食收儲部門以保護(hù)價(jià)敞開收購，未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得向農(nóng)民和其他糧食生產(chǎn)者收購糧食；國有糧食收儲企業(yè)必須順價(jià)銷售糧食，不得虧本銷售。在糧食相對過剩的情況下，限制市場發(fā)揮調(diào)節(jié)力量，對糧食與財(cái)政資源均形成了巨大浪費(fèi)。

第四次糧食體制改革（2004年）

新千年我國糧食生產(chǎn)基本穩(wěn)定在4.5億噸以上，2004年5月國務(wù)院重新頒布了《糧食流通管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著我國糧食生產(chǎn)與流通繼續(xù)向市場化方向改革。新條例要求國有糧食購銷企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，帶頭執(zhí)行國家糧食政策，發(fā)揮糧食流通主渠道作用，同時(shí)鼓勵(lì)多種所有制主體從事糧食經(jīng)營活動(dòng)，促進(jìn)公平競爭。除國務(wù)院對于重點(diǎn)糧食品種在主產(chǎn)區(qū)繼續(xù)實(shí)行最低價(jià)收購?fù)猓聴l例強(qiáng)調(diào)糧食價(jià)格由市場供求決定，政策用糧的采購和銷售原則上通過糧食批發(fā)市場公開進(jìn)行。新條例放寬了糧食價(jià)格的確定機(jī)制與流通主體的限制，為我國從根本上穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做出了新的制度性保障。
　　通過第四次糧食流通體制改革，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)了較大的變化與調(diào)整，糧食作物播種面積與產(chǎn)量穩(wěn)步提升。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的我國種植業(yè)生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)，我們設(shè)定2000年農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中種植業(yè)價(jià)格指數(shù)為基期100，10年后指數(shù)上漲幅度接近88%，2010年該指數(shù)為188。指數(shù)上升說明農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)沒有較大突破的條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入需要相應(yīng)增加80%。指數(shù)的分項(xiàng)指標(biāo)顯示：稻谷的生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)增長幅度始終處于種植業(yè)中的領(lǐng)先地位，玉米的生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)低于該指標(biāo)，2010年接近160。

2004年以前農(nóng)產(chǎn)品的銷售價(jià)格與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格增長幅度并不相同。1994年到2003年年底，由于國家的糧食政策限制，全國糧油批發(fā)價(jià)格長期保持穩(wěn)定，基本維持在1994年的價(jià)格水平。2003年10月到2004年年初第四次糧食改革啟動(dòng)初期，糧油批發(fā)價(jià)格指數(shù)由97迅速上漲到137，漲幅接近40%。此后價(jià)格水平維持在120—140之間，2009年年初又出現(xiàn)了一輪糧食價(jià)格上漲，2010年年底該指數(shù)達(dá)到歷史新高181點(diǎn)。

2004年以前，由于國家對糧食流通體制的限制，全國糧油批發(fā)價(jià)格基本沒有增長，但與此對應(yīng)的是生產(chǎn)要素市場化過程中農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，導(dǎo)致農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有所下降。2003年我國糧食作物播種面積減少到改革開放以來少有的低點(diǎn)9941萬公頃，當(dāng)年糧食總產(chǎn)量幾乎回落到1991年的低水平，為43069萬噸。糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了比較明顯的變化。2000—2003年，稻谷生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)增速始終高于同期種植業(yè)生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)增速，與此對應(yīng)的是，玉米生產(chǎn)價(jià)格增速略低于種植業(yè)生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)均值，2003年稻谷產(chǎn)量基本上處于低水平16065萬噸，與90年代初18000噸的產(chǎn)量形成鮮明對比，而玉米產(chǎn)量卻保持相應(yīng)的增長。這說明在農(nóng)民種植糧食的過程中，經(jīng)濟(jì)效益成為選擇種植品種的首要參考因素。整體來看，對糧食流通體制的嚴(yán)格管控，在一定程度上打擊了農(nóng)民種糧的積極性。

2004年糧食改革在繼續(xù)執(zhí)行部分糧食品種最低保護(hù)價(jià)的前提下，鼓勵(lì)多種所有制主體從事糧食經(jīng)營活動(dòng)，逐步理順了糧食生產(chǎn)、流通過程中的價(jià)格扭曲，從根本上促進(jìn)了農(nóng)民的種糧積極性。我們看到，新糧食政策的推行使得糧食作物播種面積一改1998年的下滑趨勢，2009年播種面積恢復(fù)到10897萬公頃，2004年糧食總產(chǎn)量回升到46946萬噸，此后糧食總產(chǎn)量更是逐年增加，2007年糧食產(chǎn)量突破5億噸。

制定糧食政策，需要對我國主要農(nóng)作物的生產(chǎn)能力有比較清晰的認(rèn)識。決定當(dāng)年糧食生產(chǎn)量的兩個(gè)主要因素是農(nóng)作物播種面積與農(nóng)業(yè)科技水平，農(nóng)業(yè)科技水平是決定農(nóng)作物生產(chǎn)量的長期性因素。建國以來，我國在水稻、小麥、玉米和大豆的生產(chǎn)技術(shù)方面取得了較大提升。

從建國到現(xiàn)在，水稻栽培經(jīng)歷了高稈良種評選、稻矮化育種、稻雜交育種、超級稻育種四個(gè)階段。水稻單產(chǎn)水平由50年代的2463．0千克/公頃提高到目前的6249千克/公頃，水稻單產(chǎn)的提高要?dú)w功于育種的培養(yǎng)。現(xiàn)在的水稻生產(chǎn)，除了新的高產(chǎn)育種之外，旱育秧、拋秧、機(jī)械化等栽培技術(shù)還有很大的推廣空間。

小麥栽培從50年代到現(xiàn)在經(jīng)歷了以提高抗病穩(wěn)產(chǎn)為主的育種、以矮化與高產(chǎn)為主的育種、高產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)育種并進(jìn)等三個(gè)階段。1952年我國小麥平均產(chǎn)量為732千克/公頃，到2008年平均產(chǎn)量達(dá)到4762．5千克/公頃，增長了6.5倍?？梢哉f，小麥育種的不斷創(chuàng)新是小麥單產(chǎn)提高的重要?jiǎng)恿Γ砷_始的抗病穩(wěn)產(chǎn)到后來的高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)，小麥在量上和質(zhì)上都實(shí)現(xiàn)了飛躍。

玉米單產(chǎn)的提高同樣經(jīng)歷了選種、雜交、增肥、提高種植技術(shù)等幾個(gè)技術(shù)階段。50年代玉米平均單產(chǎn)為1264.5千克/公頃，近年來已經(jīng)達(dá)到5000.3千克/公頃，60年來翻了兩番。

大豆生產(chǎn)則經(jīng)歷了恢復(fù)發(fā)展、下降、持續(xù)下降、持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展等四個(gè)階段。

我國農(nóng)作物生產(chǎn)面積基本保持穩(wěn)定略有增長的局面，1978年全國農(nóng)作物播種面積為150104.07千公頃，2009年農(nóng)作物的播種面積為158369.27千公頃，增加了8535.20千公頃，增幅接近6%，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地基礎(chǔ)保持穩(wěn)定。從農(nóng)作物播種面積的分項(xiàng)來看，1978年糧食播種面積為120587.20千公頃，占農(nóng)作物播種面積的80%，30年間下降趨勢明顯，近10年播種面積基本保持穩(wěn)定，2009年糧食作物播種面積為108985.76千公頃，占農(nóng)作物播種面積的68%，與1978年相比播種面積減少11601.44千公頃。與糧食作物播種面積減少相對應(yīng)的是，油料與蔬菜播種面積出現(xiàn)了比較大的增幅，1978年油料播種面積為6222.33千公頃，2009年油料播種面積翻了一番，達(dá)到13652.12千公頃，增加7429.79千公頃；蔬菜播種面積由1978年的3331千公頃增長5.5倍，2009年蔬菜播種面積達(dá)到18414.31千公頃。

第四次糧食改革政策逐漸發(fā)揮效力，與居民口糧相關(guān)的谷物播種面積在經(jīng)歷了1999—2003年的播種面積下滑后穩(wěn)步回升。近年來，稻谷播種面積始終保持在30000千公頃左右，小麥播種面積出現(xiàn)明顯減少，1995年為28860千公頃，2003年下降到21996千公頃，此后逐年回升，2009年播種面積恢復(fù)到24290千公頃，但相對于1995年還是減少了4569千公頃。與小麥播種面積遞減相對應(yīng)的是，玉米播種面積逐年攀升，2009年為31182千公頃，相對于1995年的22775千公頃增加了8406千公頃，增幅高達(dá)37%。按照現(xiàn)有主要糧食作物的可播種面積與主要品種單位產(chǎn)量的數(shù)據(jù)計(jì)算，我國谷物的生產(chǎn)能力為1.87億噸、玉米1.56億噸、小麥1.16億噸；而2010年國內(nèi)稻谷的消費(fèi)量為1.7億噸、玉米消費(fèi)量為1.63億噸、小麥消費(fèi)量為1.12億噸?？傮w上看，現(xiàn)階段我國有能力保障主要口糧生產(chǎn)方面的自給自足。

通過市場平衡糧食供求
　　
　　我國居民食品消費(fèi)的基本態(tài)勢

在對國內(nèi)糧食的生產(chǎn)能力有了清晰的認(rèn)識后，進(jìn)一步了解我國居民的膳食結(jié)構(gòu)及可能變化趨勢，有助于國家通過市場化手段引導(dǎo)農(nóng)民種糧，從而更合理地改善糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高我國稀缺資源耕地的使用效率。隨著居民收入的增長，國民已經(jīng)脫離了建國初期追求溫飽的基本生活要求，由爭取吃飽過渡到努力吃好的階段，消費(fèi)者膳食結(jié)構(gòu)比較注重葷素合理搭配。我國分別于1959年、1982年、1992年和2002年進(jìn)行了4次全國居民營養(yǎng)健康調(diào)查。2005年7月，發(fā)布的《中國居民營養(yǎng)膳食與營養(yǎng)狀況變遷》系列報(bào)告指出：1.動(dòng)物性食品及油脂攝入大幅提高。從1961年至2000年，世界人均動(dòng)物食品攝入量增加了2倍，而我國人均攝入量增加了10倍。1992年，膳食蛋白質(zhì)提供的能量占總能量的15.2%，到了2002年，該比例上升至19.2％。人均油脂日攝入量由1992年的37克上升至2002年的44克，脂肪提供的能量占膳食總能量的比例達(dá)到35％。2.谷物食品攝入有所降低。谷物食品的人均日攝入量由1992年的593.8克下降至2002年的471.5克，下降趨勢明顯。我國現(xiàn)今糧食問題的內(nèi)涵與20世紀(jì)50年代相比已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，現(xiàn)階段糧食消費(fèi)已經(jīng)在最低溫飽水平以上形成了一個(gè)相當(dāng)大的緩沖層，在這一新的背景下，糧食政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)全面考慮中長期的糧食需求趨勢。

城市化進(jìn)程引發(fā)食品需求結(jié)構(gòu)性演變

隨著“十二五”規(guī)劃的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程將進(jìn)一步加快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移將使得國內(nèi)糧食需求結(jié)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)生變化。在2050年之前，中國的城市化率將從現(xiàn)在的36％提高到70％以上，這就意味著平均每年的城市化率增長1％左右，即每年有1000萬—1200萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。照此估算，到“十二五”計(jì)劃末年，中國城鎮(zhèn)居民將增加至少5000萬人。由于我國地域遼闊，城鄉(xiāng)及經(jīng)濟(jì)收入的差異造成了膳食結(jié)構(gòu)的地區(qū)差異與城鄉(xiāng)差異。農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在飲食結(jié)構(gòu)方面存在較大差異，主要體現(xiàn)在以下幾方面：城市中糧食的人均消費(fèi)量低于農(nóng)村的人均糧食消費(fèi)量；蔬菜消費(fèi)量方面，農(nóng)村平均消費(fèi)量為98千克，城鎮(zhèn)人均消費(fèi)量為116千克；農(nóng)村豬牛羊肉的人均消費(fèi)量接近15千克，而城市人均消費(fèi)量達(dá)到25千克，后者是前者的1.6倍。

在農(nóng)村人口遷往城市的過程中，隨著收入水平的提高，這部分人群飲食消費(fèi)結(jié)構(gòu)將逐步與城市人口趨同。根據(jù)目前農(nóng)村與城市人口現(xiàn)有飲食結(jié)構(gòu)的差異初步測算，預(yù)計(jì)到2015年、2020年國內(nèi)居民谷物攝入總量將由2010年的1.87億噸下降到1.76億噸、1.70億噸。目前以水稻為代表的谷物種植主要集中在越南、泰國、緬甸和中國，不過越南等國的可出口量不能滿足我國的巨大需求，依靠國際采購不能充分保障國內(nèi)消費(fèi)。按現(xiàn)有的稻谷生產(chǎn)技術(shù)測算，2015年我國稻谷的播種面積需要維持在2821萬公頃，2020年的播種面積不低于2735萬公頃即可滿足我國谷物的總體需求，中國居民的口糧就不存在生產(chǎn)性危機(jī)。由于旱田和水田之間在自然條件允許的情況下相互轉(zhuǎn)化不是問題，只要自然條件允許，作物的改種不是問題，稻谷播種面積的彈性還是很大的。目前農(nóng)作物的市場價(jià)格決定了農(nóng)民是種水稻還是旱地經(jīng)濟(jì)作物，所以需要國家從戰(zhàn)略角度引導(dǎo)農(nóng)民種植稻谷，在總體上把握稻谷種植面積。

與谷物消費(fèi)量下降相對應(yīng)的是豬牛羊肉需求量的上升，肉類消費(fèi)量將由2010年的2644萬噸上升到2015年的2688萬噸、2020年的2733萬噸。肉類需求的增加將帶動(dòng)飼料需求量上升（按1噸豬肉需要3噸飼料計(jì)，其中玉米用量占飼料70%、豆粕占20%計(jì)），2015年飼料中僅玉米的需求量就將增加93萬噸，2020年的數(shù)據(jù)估計(jì)要比2010年增加186萬噸。由于玉米、大豆、小麥對土壤的要求差異不大，改種的成本只是化肥和種子。農(nóng)民往往根據(jù)市場價(jià)格來衡量自己應(yīng)該種什么，把選擇種植品種的決定權(quán)交給農(nóng)民，由市場供需機(jī)制引導(dǎo)，有助于提高我國糧食生產(chǎn)的整體有效性。政府在提供信息、幫助農(nóng)民形成合理預(yù)期等方面大有作為，但不宜干預(yù)農(nóng)民在口糧方面的生產(chǎn)決策。

政策的制定者要預(yù)見到糧食生產(chǎn)市場化改革過程中會出現(xiàn)糧食品種的種植結(jié)構(gòu)與市場需求之間的矛盾，短期內(nèi)可能出現(xiàn)部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格明顯漲跌的現(xiàn)象。但是，不能因此懷疑市場自身的調(diào)節(jié)能力，因?yàn)槭袌鰴C(jī)制的基本功能就在于調(diào)節(jié)供給與需求，以提高資源配置效率。糧食供求的具體狀況通過價(jià)格信號傳達(dá)給生產(chǎn)者，并通過生產(chǎn)者對要素配置的調(diào)節(jié)來影響生產(chǎn)的增長水平。在糧食供給過剩的格局下，糧食增長速度下調(diào)，甚至產(chǎn)量下降，都是必要合理的市場調(diào)節(jié)現(xiàn)象。如果出現(xiàn)部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格急劇變動(dòng)，也要看清本質(zhì)——是糧食生產(chǎn)成本趨勢性變化，還是糧食生產(chǎn)能力變化所造成的結(jié)果，再?zèng)Q定應(yīng)對方案。