2019年，美國商品期貨交易委員會（CFTC）提起69項(xiàng)違法指控，主要涉及操縱、幌騙、欺詐、盜用保密信息、非法提供數(shù)字資產(chǎn)等創(chuàng)新產(chǎn)品的違法行為，其中欺詐、操縱和幌騙案件約占65%。2019年，CFTC追究的金錢責(zé)任總額超過13 億美元，比上一年增長 39%。2019年，CFTC與刑事司法機(jī)關(guān)合作發(fā)起了16個(gè)平行起訴。本文通過剖析2019年CFTC工作年報(bào)，總結(jié)其查處違法行為的總體情況和主要特征，以期為我國期貨市場監(jiān)管執(zhí)法工作提供借鑒。

監(jiān)管理念及優(yōu)先工作

CFTC的使命是建立健全有效監(jiān)管機(jī)制，培育誠信、有韌性、有活力的衍生品市場。強(qiáng)有力的執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)至關(guān)重要的保障。CFTC執(zhí)法部門致力于發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和起訴違反《商品交易法》（CEA）和CFTC規(guī)章的行為，保護(hù)公眾利益，維護(hù)市場誠信。強(qiáng)有力的執(zhí)法是市場功能正常發(fā)揮的基本保障。市場功能有效發(fā)揮的期貨和衍生品市場服務(wù)于所有人，提供市場參與者期待的穩(wěn)定價(jià)格，確保公眾享受經(jīng)濟(jì)增長的紅利。市場參與者對期貨市場公平競爭有信心，實(shí)體經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)增長。非法行為置誠信企業(yè)于不利地位，妨礙自由公平競爭，抑制經(jīng)濟(jì)增長，損害民主價(jià)值、公共責(zé)任以及社會法治。CFTC致力于確保所有的市場參與者都依法行事。

2019年CFTC的優(yōu)先工作與2018年相同，即維護(hù)市場誠信、保護(hù)投資者、強(qiáng)化自然人責(zé)任、加強(qiáng)與相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和刑事司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。

一是維護(hù)市場誠信。市場運(yùn)作良好，生產(chǎn)商能夠有效管理產(chǎn)量波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)自身和消費(fèi)者免受價(jià)格上漲的不利影響。正常運(yùn)轉(zhuǎn)的市場機(jī)制促使公司和個(gè)人更有效地配置資本和資源，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長。如市場缺乏誠信，市場參與者信心不足，市場功能將不能正常發(fā)揮。執(zhí)法部門集中力量發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和起訴各種可能破壞市場誠信的不法行為。

二是保護(hù)投資者權(quán)益。自成立以來，CFTC一直致力于投資者保護(hù)工作，打擊欺詐和其他市場濫用行為，這仍是本年執(zhí)法部門的優(yōu)先工作。執(zhí)法部門既積極打擊貴金屬、外匯、二元期權(quán)等傳統(tǒng)領(lǐng)域的欺詐行為，也密切跟蹤數(shù)字資產(chǎn)等新興領(lǐng)域的違法行為。CFTC發(fā)現(xiàn)，違法者試圖利用新產(chǎn)品或新技術(shù)欺詐無辜的投資者。CFTC一直努力確保跟上新技術(shù)發(fā)展的步伐，確保執(zhí)法領(lǐng)先于違法行為的發(fā)展。

三是強(qiáng)化自然人責(zé)任。CFTC認(rèn)為，有效執(zhí)法必須圍繞自然人責(zé)任展開，僅由機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任是不夠的，相關(guān)自然人也必須擔(dān)責(zé)。追究自然人責(zé)任能夠確保違法者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，接受市場禁入、罰款等必要處罰。追究自然人責(zé)任能夠形成有效威懾，激勵(lì)機(jī)構(gòu)和公司培育合規(guī)文化，及時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)違法行為，并提升公眾對市場公平公正的信心。在追求這些目標(biāo)時(shí)，不能只追究基層員工責(zé)任，還要追究對其行為負(fù)責(zé)的主管、控制人等更高級別管理人員的責(zé)任。

四是加強(qiáng)與相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和刑事司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。CFTC認(rèn)為，只有加強(qiáng)與境內(nèi)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)的合作，才能最有效地保護(hù)市場，促進(jìn)市場功能發(fā)揮。隨著期貨市場的不斷發(fā)展，跨市場聯(lián)系更加緊密，監(jiān)管合作的重要性更加凸顯。違法人既不會將自己局限于特定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄范圍，也不會局限于特定國家范圍。境內(nèi)外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)通力合作，發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和起訴違法行為。行政執(zhí)法與刑事司法的強(qiáng)有力合作，對威懾潛在違法、懲處既有違法、維護(hù)市場誠信和保護(hù)投資者權(quán)益至關(guān)重要。

2019年主要監(jiān)管執(zhí)法特點(diǎn)

2019年，CFTC共提起69起違法指控，比此前5個(gè)年的平均值（67.5）略有增加。2019年，CFTC追究的金錢責(zé)任總額約13.2億美元，比上一年增長39%，歷史排名第四，具體包括罰金、沒收違法所得和民事賠償。由于美國政府暫時(shí)停擺，2019年實(shí)際工作時(shí)間僅為正常年份的90%， 2019年執(zhí)法活動(dòng)的廣度和深度都值得重點(diǎn)關(guān)注。

期貨市場主要違法類型是操縱、欺詐和盜用保密信息，2019年約65%的案件涉及這些違法類型。2019年CFTC執(zhí)法部門繼續(xù)對操縱和破壞性交易保持高壓態(tài)勢，此類案件數(shù)量僅次于2018年，為歷史第二高。2009到2017年，CFTC平均每年起訴5起此類案件，但今年起訴了16起，是此前的3倍。

CFTC認(rèn)為，只有與其他執(zhí)法部門及司法機(jī)構(gòu)合作，才能最有效保護(hù)市場。刑事司法和監(jiān)管執(zhí)法通力合作是威懾違法、懲罰不法、保護(hù)市場誠信和市場參與者的關(guān)鍵。CFTC的最終目標(biāo)是事前預(yù)防違法行為，沒有比刑法、特別是監(jiān)禁處罰更有威懾力的機(jī)制。在行政責(zé)任之外追究刑事責(zé)任，將各類法律責(zé)任有機(jī)組合，適用于不同的個(gè)案，才能實(shí)現(xiàn)最大的威懾效果。2019年，平行執(zhí)法的案件有16個(gè)，創(chuàng)歷史紀(jì)錄。下圖反映了平行執(zhí)法案件數(shù)量的快速增長，預(yù)計(jì)這種趨勢將持續(xù)。

圖為2010—2019年CFTC與司法部平行執(zhí)法案件的數(shù)量

CFTC認(rèn)為，有效執(zhí)法必須圍繞自然人責(zé)任展開。僅由機(jī)構(gòu)和公司承擔(dān)責(zé)任是不夠的，負(fù)有責(zé)任的個(gè)人也必須承擔(dān)責(zé)任。對自然人問責(zé)能夠確保違法行為人承擔(dān)責(zé)任并受到處罰，防范害怕遭受處罰的人在未來違法，激勵(lì)公司注重合規(guī)文化并在發(fā)現(xiàn)內(nèi)部違法行為時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告，提升公眾對實(shí)現(xiàn)期貨市場公平正義的信心。2019年，CFTC繼續(xù)加大追究自然人責(zé)任力度，約58%的執(zhí)法行動(dòng)針對單個(gè)或多個(gè)自然人，其中既有金融機(jī)構(gòu)、自營交易公司和基金公司的員工，也有主要的違法行為人、協(xié)助人和教唆人。CFTC既追究基層員工的責(zé)任，又追究主管、交易負(fù)責(zé)人、首席合規(guī)官和首席執(zhí)行官等更高職位人員的責(zé)任，比如CFTC起訴了大型金融機(jī)構(gòu)的全球主管和高級交易員在貴金屬市場實(shí)施操縱和欺騙行為。

2019年，CFTC第一次發(fā)布《執(zhí)法手冊》，介紹了CFTC和執(zhí)法部門概況，確立了偵查、調(diào)查和起訴工作的一般政策和法律流程?！秷?zhí)法手冊》是執(zhí)法人員的工作參考，是向公眾提供情況介紹的平臺。公布《執(zhí)法手冊》旨在增加執(zhí)法透明度、確定性和一致性，在期貨執(zhí)法領(lǐng)域推進(jìn)法治原則。這是一份動(dòng)態(tài)更新的文件，執(zhí)法部門采取新的政策，或者更新舊的政策，相關(guān)內(nèi)容會相應(yīng)調(diào)整。

2019 年，CFTC查處了若干內(nèi)控違法行為，督促相關(guān)責(zé)任方采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理措施。在清算領(lǐng)域，CFTC首次對經(jīng)注冊的衍生品清算機(jī)構(gòu)提起違法指控，理由是違反金融風(fēng)險(xiǎn)管理、運(yùn)作和信息系統(tǒng)安全方面的核心原則。CFTC對互換交易商提起訴訟，理由是在互換信息報(bào)送中未建立有效的流程和風(fēng)控機(jī)制，向CFTC提供的材料中存在誤導(dǎo)和重大遺漏行為。CFTC還加強(qiáng)了數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域執(zhí)法，加強(qiáng)打擊盜用保密信息、不當(dāng)披露客戶交易信息、搶帽子交易、使用保密信息進(jìn)行非法交易等違法行為。

重要工作舉措

CFTC認(rèn)為，合作和自首機(jī)制、技術(shù)分析和舉報(bào)機(jī)制是非常重要的工作舉措。

CFTC認(rèn)為，在過去幾年里，期貨市場逐漸達(dá)成共識，強(qiáng)有力的合作與自首機(jī)制是追究個(gè)人和公司責(zé)任的最有力的工具。合作和自首機(jī)制源于有組織犯罪和幫派犯罪，后來在白領(lǐng)犯罪領(lǐng)域也被廣泛使用，并取得成功。從公司角度而言，這種機(jī)制可以幫助確認(rèn)涉及違法的個(gè)人，激勵(lì)公司樹立內(nèi)部合規(guī)文化。從個(gè)人角度而言，可以通過層層追責(zé)讓級別更高的人承擔(dān)責(zé)任。盡管這些措施仍處于起步階段，但已初見成效，2019年的不少案件都體現(xiàn)這點(diǎn)，幾個(gè)最重大案件都是在證人或公司配合下完成的。在一些案件中，CFTC對合作證人的處罰分兩次完成，先確定責(zé)任的性質(zhì)和類別，在配合與合作基本完成后再確定合作證人的罰金數(shù)額。這與刑事違法指控過程類似，首先認(rèn)罪，其后量刑。這種機(jī)制使CFTC在量刑時(shí)能夠充分考慮當(dāng)事人的配合情況，實(shí)現(xiàn)坦白從寬、抗拒從嚴(yán)的政策立場。如果當(dāng)事人蓄意破壞CFTC調(diào)查執(zhí)法的可信度，或者沒有妥善提供必要信息，可能會面臨附加起訴或者更嚴(yán)厲處罰。

資本市場正在經(jīng)歷一場革命——從模擬到數(shù)字化，從人工喊價(jià)的交易池到電子訂單簿，從人工交易到算法交易，從獨(dú)立的交易中心到互聯(lián)的交易網(wǎng)絡(luò)。新興的數(shù)字技術(shù)正在影響交易市場和整個(gè)金融界，并給資本形成和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移帶來深遠(yuǎn)影響。CFTC努力跟上技術(shù)變革步伐，確保站在數(shù)據(jù)分析的最前沿。為此CFTC增加執(zhí)法部門可用的數(shù)據(jù)，確保執(zhí)法部門有評估、評價(jià)和分析數(shù)據(jù)的必需手段，增加具有通過數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)和起訴違法行為能力的人員配置。CFTC開展了一項(xiàng)持續(xù)數(shù)年的項(xiàng)目，全面提升利用數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)違法行為的能力。該項(xiàng)目使CFTC具備了在交易數(shù)據(jù)中識別違法行為的能力，否則這些違法行為根本無法被發(fā)現(xiàn)。近年來查處的操縱案件數(shù)量增多，操縱和欺詐案件數(shù)量在案件總數(shù)的占比明顯提升，均歸功于此。

2019年，舉報(bào)機(jī)制繼續(xù)發(fā)揮重大作用，舉報(bào)案件數(shù)量明顯增多。2019 年，舉報(bào)人機(jī)制收到 117個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)申請，與2018年的數(shù)量大致相同。盡管并非所有申請都會得到獎(jiǎng)勵(lì)，但執(zhí)法部門充分認(rèn)識到舉報(bào)人提供協(xié)助的價(jià)值。執(zhí)法部門的舉報(bào)辦公室致力于獎(jiǎng)勵(lì)提供關(guān)鍵幫助的舉報(bào)人，并鼓勵(lì)其他人挺身而出。2019年，CFTC繼續(xù)認(rèn)定和表彰適格的舉報(bào)人。2018年之前，CFTC共發(fā)出9個(gè)舉報(bào)人獎(jiǎng)，2019年頒發(fā)了5個(gè)，共計(jì)約1538.5萬美元。迄今為止，CFTC已累計(jì)頒發(fā)超過1億美元的舉報(bào)人獎(jiǎng)，已有判決的舉報(bào)案件的金錢責(zé)任總額累計(jì)約9億美元。

執(zhí)法的最終目的

CFTC認(rèn)為，執(zhí)法的最終目標(biāo)并不限于立案數(shù)量或罰款金額，甚至也不限于保護(hù)投資者權(quán)益、查處違法以及威懾他人，CFTC的最終目標(biāo)是在期貨市場參與者中培養(yǎng)真正的合規(guī)文化。在上班第一天首席執(zhí)行官與新員工開會并強(qiáng)調(diào)，在入職過程中將要接受風(fēng)控合規(guī)、職業(yè)倫理、人力資源等方面培訓(xùn)。盡管公司有各種內(nèi)控制度，如果員工觸犯法律，他們的問題并不會限于公司內(nèi)部，還可能涉及CFTC的行政處罰，甚至涉及司法部和聯(lián)邦調(diào)查局的刑事處罰。新員工從CEO那明確認(rèn)識到，公司致力于發(fā)現(xiàn)違法行為，并向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告。由此能夠?qū)崿F(xiàn)在所有市場參與者中培養(yǎng)合規(guī)文化的訴求，這才是CFTC執(zhí)法的最終目標(biāo)。

（由于美國的財(cái)政年度是每年的10月1日至次年的9月30日，本文中工作年報(bào)數(shù)據(jù)涵蓋日期為2018年10月1日至2019年9月30日。）