金融混業(yè)監(jiān)管方案年中難以推出 將是復(fù)雜的多項選擇

經(jīng)歷去年股市的大起大落、今年P(guān)2P公司的倒閉潮，尚未出臺的金融混業(yè)監(jiān)管方案被賦予了更多的責(zé)任和期待，越來越為業(yè)界關(guān)注。從2016年初開始，“混業(yè)監(jiān)管”“超級央行”“五套方案”的說法不斷被傳出，混業(yè)監(jiān)管的具體模式也是眾說紛紜。

不過，近期界面新聞記者從接近監(jiān)管層人士處獲悉，傳聞中“今年年中推出金融監(jiān)管方案”的說法子虛烏有，目前也未有任何成型的方案。但金融混業(yè)監(jiān)管方案較大的可能是，原有分業(yè)監(jiān)管繼續(xù)保留和加強，將分業(yè)監(jiān)管不能覆蓋到的監(jiān)管真空，及綜合性、系統(tǒng)性的風(fēng)險監(jiān)管交由央行進行，并重構(gòu)央行職能范圍。

中編辦正在牽頭制定金融監(jiān)管改革方案，此方案涉及現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的架構(gòu)調(diào)整、人員變動等。中編辦為此在多部門進行了調(diào)研，聽取各方意見。但該方案尚在制定中，也未確定以哪一種改革模式為基礎(chǔ)來設(shè)計，而是將包容和吸納各種模式的優(yōu)勢。

所謂的“征求意見”只是就改革的一些思路聽取各方意見?！笆怯胁煌乃悸?，但并沒有形成文字方案，更沒有具體的涉及機構(gòu)變動的方案拿出來征求意見?！币晃恢槿耸扛嬖V界面新聞記者。某大型券商高管也對界面新聞記者表示，最近是有監(jiān)管機構(gòu)組織過券商的經(jīng)濟學(xué)家及高層，進行相關(guān)調(diào)研和座談。

在去年A股劇烈波動后，金融監(jiān)管改革議題重新擺上最高決策者的案頭。改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架的表述，分別出現(xiàn)在黨和政府的最高文件里。十三五規(guī)劃、今年的政府工作報告都重墨提及。去年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議也提出抓緊研究金融監(jiān)管改革方案。

相對應(yīng)的是，各個相關(guān)方都在密集進行座談和調(diào)研。界面新聞記者了解到，包括人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，甚至財政部等，監(jiān)管機構(gòu)自身都在進行金融監(jiān)管改革的研究。而更高層面的牽頭部門就是管機構(gòu)和人員的部門中編辦。

“金融監(jiān)管改革將是第五次全國金融工作會議（按照慣例的召開時間將是2017年1月）上的一項非常重要的議題，但如果會議在年內(nèi)召開，改革方案可能都是一個框架、原則、方向性的。從一個方案到最終落地，需要時間?！币晃唤咏O(jiān)管層人士告訴界面新聞記者。

混業(yè)監(jiān)管大勢所趨

一方面是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢；另一方面是金融創(chuàng)新，互聯(lián)網(wǎng)金融特別是互聯(lián)網(wǎng)+金融的發(fā)展迅猛。中國人民大學(xué)國際貨幣研究所理事兼副所長宋科認為，目前系統(tǒng)性金融風(fēng)險存在很多苗頭。一個很小的問題，因為關(guān)聯(lián)度增加，就有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。“比如去年的股災(zāi)，現(xiàn)在被定義為資本市場的風(fēng)險，這風(fēng)險當(dāng)時如果不及時救治就很有可能發(fā)展成系統(tǒng)性風(fēng)險。如股權(quán)質(zhì)押的問題，如果真不救，股市出現(xiàn)問題后銀行會跟著出現(xiàn)大問題，之后實體經(jīng)濟也會有影響?！彼慰品Q。

宋科表示，現(xiàn)行的金融監(jiān)管框架不至于產(chǎn)生大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險的爆發(fā)，因為現(xiàn)在監(jiān)管是守著底線的，但還是有隱患?！爸灾v加強宏觀審慎監(jiān)管，就是為了防范風(fēng)險。”宋科認為，大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險主要是兩個維度，一個是大而不倒，機構(gòu)大到一定程度有倒閉風(fēng)險，國家就要去救他，就會引發(fā)自己的道德風(fēng)險；而且如果大機構(gòu)出現(xiàn)問題，關(guān)聯(lián)度跟別的金融機構(gòu)金融活動金融行為非常的大，很有可能一家機構(gòu)一倒，波及整個行業(yè)乃至金融行業(yè)實體經(jīng)濟。另一個層面就是逆周期的問題。“現(xiàn)在增加宏觀審慎的維度，就是解決這兩個問題?！?/p>

從更宏觀的層面來看，中國的金融業(yè)發(fā)展總體規(guī)模已然龐大。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)校長助理、研究生院常務(wù)副院長丁志杰對界面新聞記者表示，中國去年金融業(yè)增加值占GDP比重是8.5%，為過去20年中主要經(jīng)濟體里的高水平之一，也是中國歷年最高。英國只有兩年超過8.5%，分別是2007、2009年（金融危機前后）。

從中國自身看，去年一季度因當(dāng)時大牛市的背景，金融業(yè)增加值占比最高；去年上半年金融業(yè)占GDP比高達9.35%，之后就出現(xiàn)了股災(zāi)?！叭ツ曛袊鹑跇I(yè)增加值占GDP比重攀新高后，中國所有金融亂相開始陸續(xù)暴露。這個比重并不是越高越好?！痹诙≈窘芸磥?，這樣的結(jié)果和現(xiàn)行金融監(jiān)管體制的缺陷相關(guān)?，F(xiàn)行的體制，一方面監(jiān)管機構(gòu)管理著金融機構(gòu)，但另一方面由于三會之間競爭，監(jiān)管者把各個行業(yè)的發(fā)展放在了更重要的位置。

去年A股股災(zāi)的發(fā)生，成為此次再提金監(jiān)改的直接導(dǎo)火索?！澳壳懊媾R的環(huán)境和壓力和2006年不同，”中國人民大學(xué)財金學(xué)院副院長、金融與證券研究所副所長趙錫軍表示，2006年只是在業(yè)務(wù)的發(fā)展方面出現(xiàn)了混業(yè)的勢頭，有改革監(jiān)管的需求。但現(xiàn)在是如果不進行監(jiān)管的改革，會有越來越多的金融活動落在現(xiàn)有的監(jiān)管框架外，出現(xiàn)監(jiān)管真空。去年以來，是金融違法案件集中爆發(fā)期。包括泛亞交易所、E租寶、快鹿等，涉及的金額、范圍越來越大，涉及人數(shù)越來越多?！敖o金融秩序造成了嚴重損害，更是擴散影響到社會穩(wěn)定。如果不進行監(jiān)管改革，會有越來越多的金融活動落在現(xiàn)有監(jiān)管框架外?！?/p>

2008年金融危機后，歐美都大刀闊斧地對金融監(jiān)管框架做出了改革。從2009年到2010年，美國經(jīng)過一年的探討，最終形成和實施，自“大蕭條”之后改革力度最大、影響最為深遠的金融監(jiān)管改革議案《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案2010》。2009年英國推出《改革金融市場白皮書》和《2010金融服務(wù)法案》，形成了目前全新的監(jiān)管框架。經(jīng)濟金融面臨的諸多系統(tǒng)性風(fēng)險的威脅因素，以及國外發(fā)達經(jīng)濟體金融監(jiān)管體制的先后改革，都對中國推進金融監(jiān)管改革形成壓力和推動力?！皼Q策層已經(jīng)意識到當(dāng)前時間點，推出金融監(jiān)管體制改革的迫切性。”丁志杰表示。

央行功能重建

混業(yè)監(jiān)管勢在必行，但金監(jiān)改的思路卻千差萬別。爭議的焦點主要集中于央行的職能定位上，分別是：

一為頂層協(xié)調(diào)方的思路，在一行三會之上設(shè)立金融工作委員會（或金融穩(wěn)定委員會），統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一行三會監(jiān)管；

二為一行一會思路，即合并“三會”為國家金融監(jiān)管委員會，與中央銀行平行；

三為一行三會功能重組思路，保持一行三會現(xiàn)有格局，但對各自功能進行重組；

四為一行兩會思路，將銀監(jiān)會并入中央銀行，證監(jiān)會和保監(jiān)會保留，對其職能加以調(diào)整；

五為單一央行方案。中央銀行與三會合并成為兼顧貨幣調(diào)控和金融監(jiān)管的單一央行。

上述接近監(jiān)管層人士告訴界面新聞記者，中編辦正在著手制定的方案，并非單一只遵循上述的某一種思路制定，而是結(jié)合多種思路，取眾家所長，設(shè)計符合中國國情的方案。

趙錫軍對界面新聞記者表示，“傳統(tǒng)監(jiān)管理念是集中在分業(yè)上，現(xiàn)在環(huán)境有新變化，出現(xiàn)綜合性風(fēng)險，需要對其進行管理。但原有的專業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險繼續(xù)存在，專業(yè)監(jiān)管是基礎(chǔ)。如果把基礎(chǔ)去掉，專門建立一個全新的監(jiān)管架構(gòu)，那也不行。”

此前，有意見認為此次中國應(yīng)該改革實現(xiàn)將分業(yè)監(jiān)管向功能監(jiān)管轉(zhuǎn)變。據(jù)界面新聞記者了解，正在形成中的方案，并非簡單的將分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。較大的可能是，原有分業(yè)監(jiān)管繼續(xù)保留和加強，將分業(yè)監(jiān)管不能覆蓋到的監(jiān)管真空，及綜合性、系統(tǒng)性的風(fēng)險監(jiān)管交由央行進行。若要構(gòu)建上述監(jiān)管體制，就需要人民銀行新建相關(guān)職能。

中國現(xiàn)行一行三會的金融監(jiān)管框架，起于1990年代初證監(jiān)會成立，后經(jīng)過十余年發(fā)展，正式確立于2003年銀監(jiān)會的成立。在現(xiàn)有監(jiān)管構(gòu)架確立后的第三年（2006年）開始，即有多重聲音出現(xiàn)，提出對一行三會監(jiān)管體制進行改革?！?006年，當(dāng)時的國務(wù)院秘書長華建敏召集管理部門和專家在國務(wù)院研究室開了一個會，比較正式地討論了金融監(jiān)管改革的問題。”上述知情人士對界面新聞記者表示。

2006年準備推進該項改革的背景是，國際上不少國家，比如美國的金融業(yè)，從分業(yè)經(jīng)營的模式轉(zhuǎn)向了混業(yè)經(jīng)營模式。相對應(yīng)的監(jiān)管也完成了從分業(yè)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。在金融危機前，美國的金融監(jiān)管制度是由1999年頒發(fā)的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》確定的框架。此后完成了由機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。與此同時，中國的金融業(yè)出現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的趨勢，出現(xiàn)了光大集團、中信集團、平安集團等大的金融控股公司。這些變化對監(jiān)管的改革形成一定的需求。

大的方向可以參考英國2008年金融危機后的“大央行”模式，以央行為主導(dǎo)構(gòu)建宏觀審慎政策框架。宋科表示，英國監(jiān)管體制在2008年前為財政部、金融服務(wù)局、英格蘭銀行三個主體共同監(jiān)管。在實際運作上，英格蘭銀行只負責(zé)貨幣政策和金融穩(wěn)定。而財政部在監(jiān)管上，有更大的責(zé)權(quán)，負責(zé)金融監(jiān)管框架設(shè)立和相關(guān)立法。金融服務(wù)監(jiān)管局則對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)進行具體監(jiān)管，金融服務(wù)局向財政部匯報。

2008年以后，英國先后頒發(fā)《2009銀行法》、《2012金融服務(wù)法案》構(gòu)成新的監(jiān)管架構(gòu)。宏觀審慎和微觀審慎、行為監(jiān)管的責(zé)權(quán)都大幅向英格蘭銀行轉(zhuǎn)移。新的監(jiān)管框架為，金融服務(wù)局被拆分為審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局。其中，審慎監(jiān)管局并入英格蘭銀行。同時，英格蘭銀行對銀行支付系統(tǒng)進行監(jiān)控，以及對問題銀行的流動性支持。

而中國央行目前的主要職能是在貨幣政策層面，缺乏在周期里對金融機構(gòu)的監(jiān)管和引導(dǎo)能力?！霸谥芷谶^程中，如何應(yīng)對周期給機構(gòu)帶來的誘惑，監(jiān)管方面可以怎樣要求，央行以前是沒有做過的，比如銀行在放貸、理財、做資金融通時，在什么樣的宏觀經(jīng)濟環(huán)境下進行何種調(diào)控。如果央行要做這塊，根據(jù)不同宏觀經(jīng)濟的情況，來確定資金融通的節(jié)奏和相應(yīng)的管理要求，這塊的能力要重新建立起來?！壁w錫軍告訴界面新聞記者。

他進一步表示，宏觀審慎現(xiàn)在不完全說是“宏觀審慎政策”，也不能完全說是“宏觀審慎監(jiān)管”，而是說“宏觀審慎的功能”。“功能”在于不能讓金融機構(gòu)和經(jīng)濟周期間，在泡沫的發(fā)生過程中產(chǎn)生互相刺激和助長的現(xiàn)象。

“需要央行的調(diào)整，首先，確定哪些指標是宏觀經(jīng)濟的指標，哪些指標是和宏觀經(jīng)濟指標相對應(yīng)的金融機構(gòu)和金融行業(yè)的指標，這些指標落實到哪些行業(yè)哪些機構(gòu)，如果監(jiān)管需要通過哪些方式去控制這些指標，從而影響到金融機構(gòu)和市場的行為。需要建立這套指標?！壁w錫軍表示。

阻力何在

中國金融監(jiān)管改革的必要性各方已有較多共識，但目前實施該項改革仍然有阻力。主要是對現(xiàn)有監(jiān)管制度的打破并非易事。

上述接近監(jiān)管層的知情人士告訴界面新聞記者，在去年股災(zāi)發(fā)生后，各方已經(jīng)形成共識，對目前的金融監(jiān)管框架要做出改革。但需要調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管框架，如何平衡各部門的既得利益是比較關(guān)鍵的。“央行、銀監(jiān)會等，包括財政部在內(nèi)，都在找尋擴大本領(lǐng)域監(jiān)管權(quán)限的合理性?！彼硎?。

美、英、歐盟等經(jīng)濟體推進金融監(jiān)管改革，難在上層理念的設(shè)計，比如設(shè)計改革法案，常常在眾議院、參議院等環(huán)節(jié)耗費很長時間。設(shè)計機構(gòu)調(diào)整卻比較容易。“但中國的情況正相反，中國的金監(jiān)改，在上層理念和功能設(shè)計上，各方比較容易達成共識。難在具體的去做機構(gòu)的調(diào)整?！倍≈窘鼙硎?。

中國社科院金融研究所研究員鄭聯(lián)盛則認為，金融監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整可能是金融監(jiān)管體系改革的一個政策選擇，但不是必要選擇。更重要的是，機構(gòu)調(diào)整只是監(jiān)管改革的一個部分，建立健全宏觀審慎管理框架、保障金融體系穩(wěn)定需要更多的綜合協(xié)調(diào)改革。

關(guān)于時機，有人認為目前并不適宜對“一行三會”的構(gòu)架動大手術(shù)，理由是中國經(jīng)濟已經(jīng)面臨改革開放以來最為嚴峻的局面。此時對金融監(jiān)管機構(gòu)動大手術(shù)，不但于事無補，反而會傷元氣，使已經(jīng)進入險地的中國金融情況惡化。

但據(jù)界面新聞記者多方了解，多認為此項改革并無最佳時機。美英等國都是在深陷金融危機泥潭時作出大刀闊斧的改革。丁志杰對界面新聞記者稱，經(jīng)濟本身和風(fēng)險之間是有聯(lián)系的。改革更多的是從風(fēng)險管理的角度入手，因為出現(xiàn)了這些挑戰(zhàn)和風(fēng)險，如果放任不管，越拖風(fēng)險發(fā)生的可能性就越大。所涉及的面越寬，影響越大，拖到后面再改革，成本更高，代價更大。