隨著中美摩擦從貿易端擴展至政治、經濟、金融等多重領域。我們在此分析了美國對俄發(fā)起持續(xù)制裁的背景和相關影響，并詳細梳理了美國實施金融制裁的主要招數及俄羅斯采取的反制措施，希望就美國可能從哪些方面發(fā)起金融攻擊、被制裁國家如何應對或有的金融制裁，制裁與反制裁過程中的影響等問題給讀者提供一定啟示與借鑒。

關于美國對主權國家的金融制裁，俄羅斯向來是必須提及的經典案例。

自2014年“烏克蘭危機”爆發(fā)以來，美國對俄羅斯發(fā)起了長達數年的金融制裁，俄羅斯采取了多樣的反制措施，但受整體國家競爭力制約，尚無力完全與美國正面交鋒。在曠日持久的制裁與反制裁較量中，金融制裁對俄羅斯并造成了俄羅斯經濟放緩、資本外流、盧布大跌等系列沖擊。

20世紀以來，跟隨國家利益和戰(zhàn)略的變化，美國不斷調整并升級實施金融制裁的方式，深刻影響著全球政治和經濟格局。近年來，美國頻繁向部分主權國家以及相關實體、個人實施金融制裁，在全球范圍內引起高度的關注。

作為對全球政治經濟形勢影響舉足輕重的大國，俄羅斯自2008年格魯吉亞事件后就陸續(xù)受到了來自美國的多方面制裁。

特別是2014年“烏克蘭危機”以來（烏克蘭對俄羅斯的國家利益至關重要，向來是俄羅斯與歐美爭奪勢力范圍的焦點，素有“地緣政治中心之稱”之稱。美國前總統(tǒng)國家安全事務助理布熱津斯基曾直言“要阻止俄羅斯的帝國野心，我們只有一條路，就是大力援助蘇聯(lián)解體后形成的獨立國家”，烏克蘭正如美國手里的“戰(zhàn)略棋子”，是阻止俄羅斯實力擴張的最關鍵一環(huán)。）美歐對俄制裁相繼啟動并不斷升級，金融制裁成為美國和俄羅斯較量的嶄新舞臺。

2014年3月，在經歷了三個月烏克蘭國內騷亂之后，克里米亞地區(qū)的選民投票決定脫離烏克蘭并加入俄羅斯。3月21日，普京正式簽署批準克里米亞和塞瓦斯托波爾加入俄羅斯聯(lián)邦條約的法律，標志著克里米亞正式成為俄羅斯聯(lián)邦區(qū)之一。3月27日，第66屆聯(lián)大根據各國投票決議情況宣布脫烏入俄不合法，并拒絕承認克里米亞是俄羅斯的一部分。

隨后白宮宣布暫停俄羅斯G8成員國地位，原計劃6月在索契召開的峰會也隨之取消，美國、加拿大、法國、德國、意大利、英國和日本等國紛紛宣布對俄進行制裁，俄羅斯與西方國家長達數年的博弈就此開始。

在美國持續(xù)對俄羅斯發(fā)起的金融制裁中，制裁對象包含俄羅斯高官、能源公司、金融機構、軍工企業(yè)等。

雖然俄羅斯擁有石油、天然氣等豐富的資源，并積極采取了反制裁措施，但隨著美國不斷升級金融制裁方式，并將制裁范圍擴展至俄羅斯國有金融機構在歐美市場的投資行為，金融制裁對俄羅斯的沖擊力日益凸顯。2019年6月，普京在莫斯科一年一度的直線問答會議上提及西方的經濟制裁使得俄羅斯經濟損失超過500億美元。

01 大國博弈

隨著全球化和網絡化深入推進，國家間的依存度與日俱增，美國對俄制裁正是在此背景下，應對實力強大的對手并實現(xiàn)對外政策目標的典型案例。

俄羅斯作為傳統(tǒng)大國，在經濟體量、軍事實力、外交資源等方面與此前被制裁的伊朗、朝鮮等地區(qū)顯著不同，對俄制裁主要呈現(xiàn)以下特征：

一是美國通過與歐盟合作，持續(xù)加碼對俄羅斯在經濟金融領域的打擊，以達到更具有針對性的制裁效果；

二是采取局部制裁、逐步升級的方式，而非簡單的全面制裁，隨著時間的推移，這種“溫水煮青蛙”式的制裁策略使得俄羅斯元氣大傷；

三是俄羅斯采取了更為復雜而多樣的反制措施，綜合運用了降低對國外科技供應商依存度、加強與新興市場國家經貿合作、創(chuàng)建新的國家支付系統(tǒng)、增持黃金儲備等方式。

雖然俄羅斯依靠自身龐大的經濟體量及國際影響力實施的反制裁措施取得了一定成效，但是歐美對俄羅斯實施經濟制裁的負面影響很大，包括經濟放緩、資本外流、盧布大跌等。

02 美利堅的“四板斧”

金融制裁主要通過阻礙資金流動來使受制裁國承受經濟及政治壓力，常用方式主要為凍結在美資產、限制國際投融資、切斷美元獲取能力等：

（1）凍結或罰沒被制裁對象在美資產。美國對被制裁國存入美國銀行的資產進行控制，包括禁止對其實行提取、轉讓、支付、交易或者任何形式的處置，是美國對外金融制裁的常用手段。例如，2014年4月，美國以俄羅斯對克里米亞脫離烏克蘭負有直接責任為由，凍結了俄羅斯領導層7名核心成員與17家實體在美國共計1.56億美元資產。

此外，由于美國《愛國者法案》授予總統(tǒng)沒收被制裁者在美國管轄范圍內財產的權力，美國不僅能通過對外金融制裁對被制裁者實行經濟封鎖，還可以占據被制裁國的財產并為自己所用。

（2）限制被制裁國在美國金融市場投融資。美國依托其自身高度發(fā)達的資本市場，根據其對外金融制裁的戰(zhàn)略需要，對國外企業(yè)在其資本市場上的投融資行為進行限制。被美國納入制裁名單的國家或企業(yè)，將無法在美國境內開展投融資行為，甚至被取消或凍結國家間或國際機構前期已簽訂的財政或大型項目資金融資，如雙邊援助款項、世界銀行和國際貨幣基金組織的信貸款項、商業(yè)融通資金等。

例如，2014年8月，美國先后對俄羅斯國家石油公司和天然氣公司、俄羅斯開發(fā)銀行發(fā)布中長期融資禁令，禁止其進入美國資本市場融資，導致俄羅斯企業(yè)海外債券損失超過400億美元。

（3）切斷美元獲取能力和使用美元渠道。美國憑借美元在國際結算中的核心地位及其管理的國際金融交易渠道，通過切斷金融活動的交易媒介，有效實施對他國的制裁。一方面，美國能通過自身金融力量截斷其他國家獲取美元的能力；另一方面，美國可以借助自身在國際金融體系中的巨大影響，要求獨立的國際金融組織機構停止對被制裁國提供美元結算和其他服務。

近年來，這項制裁在美國對外金融制裁中實施的越來越廣泛，對被制裁國的影響也非常深遠。除直接影響被制裁國的金融服務業(yè)外，還會對其國際貿易與投資造成負面影響。

此外，由于美國限制或禁止了與被制裁國銀行的間接金融業(yè)務往來，很多第三國銀行也被迫放棄與被制裁國銀行的業(yè)務，使制裁效力擴大。例如2012年3月，美國為迫使伊朗放棄核計劃，向全球最大的國際間支付清算組織SWIFT施壓，禁止伊朗金融機構通過該渠道進行匯兌交易，致使多國與伊朗的跨境金融交易受到重大影響，日本、希臘等11個國家被迫大幅減少從伊朗進口石油。

（SWIFT是“環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會”的簡稱，于1973年5月成立，總部設在比利時布魯塞爾，屬于國際中立組織。SWIFT屬于報文系統(tǒng)，在全球主要銀行和金融機構之間負責傳遞交易信息。從機構屬性上來說，SWIFT協(xié)會是世界各國會員金融機構共同擁有的私營股份公司，由股東選出25名執(zhí)行股東組成執(zhí)行股東會進行決策。美國在其中具有較大影響力，但并非決定性作用，歐盟國家具有一定主導權?！?·11”事件之后，美國的金融安全和情報組織借助反恐為名，逐步加強了對SWIFT系統(tǒng)的控制能力。2012年3月，美國為迫使伊朗放棄核計劃，向SWIFT施壓禁止伊朗金融機構通過SWIFT進行匯兌交易。目前，伊朗的金融系統(tǒng)已被排除在SWIFT之外，從而成為了事實上的金融孤島。）

（4）禁止其他金融機構與被制裁對象交易。禁止全球金融服務機構與被制裁對象交易，是指制裁國或國際機構切斷其領域內的金融機構與被制裁國之間的金融業(yè)務進行融資、貸款等業(yè)務往來，從而達到切斷被制裁國資金供應。有時制裁發(fā)起方還可以要求作為第三方的國際機構參與制裁。該手段在近年來得到長足發(fā)展，尤其美國在制裁朝鮮和伊朗過程中效能顯著。

一般情況下，金融機構會配合美國政府發(fā)布的監(jiān)視名單，凍結可疑的資產和交易，從而切斷一些個人和組織與世界金融體系的關系。雖然這種做法已經超出了法律管轄的界限，但如果金融機構不遵從美國的意志行事，美國可輕易采取吊銷信用證、巨額罰款或吊銷其美國業(yè)務牌照等方式對金融機構進行懲罰。

因此，全球金融機構會選擇遵守美國的監(jiān)視名單，即使國內或國際的法律并沒有要求其這么做。例如，2005年9月美財政部根據《愛國法案》將澳門匯業(yè)銀行列入黑名單，指控該銀行為朝鮮提供非法金融交易提供幫助。

美國財政部宣稱，在該聲明生效30天后，美國可以在任何時間切斷匯業(yè)銀行與美國金融體系的聯(lián)系。在美國的壓力下，匯業(yè)銀行凍結了朝鮮2400萬美元資金賬戶；此外，由于美國政府警告全球金融機構有可能實施更嚴厲的措施來處理該事件，多家金融機構也自愿削減或終止了和匯業(yè)銀行的業(yè)務往來。

與此同時，憑借美元在國際金融交易和貿易活動中不可替代的地位，美國還在不斷豐富其金融制裁手段的實踐。

03 金融制裁大棒

美國聯(lián)合歐盟對俄羅斯實施的一攬子制裁中，主要集中于凍結相關個人及公司海外資產、禁止對俄軍事裝備與核心零部件出口、對俄羅斯進行技術封鎖、封閉俄羅斯企業(yè)和金融機構進入全球主要金融市場的通道等領域，隨著制裁方式不斷升級，制裁對象涉及俄羅斯高官、能源公司、金融機構、軍工企業(yè)等。

由于俄羅斯的銀行和大宗商品公司需要進入美元融資和擔保系統(tǒng)進行交易、出口業(yè)務對歐元和美元結算的依賴近九成，使得美國對俄金融制裁不僅可行而且相對便于操作。

當前美國及歐盟對俄金融制裁主要內容見下表。

美國尚有兩個“終極大招”未使用，一是將俄羅斯從SWIFT支付體系中切斷。而關于將俄羅斯同SWIFT系統(tǒng)切斷聯(lián)系的設想，自克里米亞事件之后曾先后有過多次。

SWIFT協(xié)會盡管受到美國的壓力，但是該組織的管理層對協(xié)會的決策有著較大的影響。SWIFT協(xié)會的多數從業(yè)人員從該組織的長遠發(fā)展著眼，反對將SWIFT系統(tǒng)轉變?yōu)槊蓝磉M行對抗的工具，希望保持SWIFT的政治中立和專業(yè)屬性。

最終，SWIFT認為美國“切斷同俄羅斯金融機構聯(lián)系”的建議，“侵犯會員權利，損害相關方利益”，沒有采取行動。但俄羅斯防范美國借助SWIFT系統(tǒng)的威脅還未徹底解除。二是像對伊朗一樣禁止世界各國采購俄羅斯能源，從俄羅斯的綜合實力及國際影響力來看，采用上述制裁方式的可能性不大。

04 俄羅斯的反擊

美歐對俄制裁的長期性和連續(xù)性，是俄羅斯經濟面臨的最大困境之一。俄羅斯作為大國，在經濟總量、軍事實力、外交資源等方面綜合實力顯著強于伊朗、朝鮮等被制裁國。

近年來，俄羅斯使用強硬手段采取了多樣的反制措施，但受國民經濟實力及整體國家競爭力制約，尚無力完全與美國正面交鋒。

在曠日持久的制裁與反制裁較量中，金融制裁嚴重挫傷了俄羅斯經濟，2019年6月，普京在莫斯科一年一度的直線問答會議上提及西方的經濟制裁使得俄羅斯經濟損失超過500億美元。雖然經濟衰退或成為未來一段時期內俄羅斯經濟的“新常態(tài)”，但俄羅斯應對制裁仍有一定的操作空間。

1.禁止部分產品進口，大力扶持本國產業(yè)。其一，對西方部分產品進口進行限制。例如，2014年8月，俄羅斯政府公布了食品進口禁令清單，宣布未來一年內，禁止進口原產于美國、歐盟、加拿大、澳大利亞、挪威的部分食品，但這一措施在造成俄羅斯食品價格上漲并推升了通脹。

其二，加大對本國產業(yè)的扶持力度。一方面，借勢外國商品減少弱化國內競爭，通過國家資金支持重點產業(yè)與受制裁公司等方式推動 “進口替代”政策；另一方面，出臺新規(guī)降低外國科技供應商的依賴，如政府責成通訊部自發(fā)建設電子政府項目來提供各種在線政務服務。

2.融資援助和政策手段雙管齊下，協(xié)助金融機構度過難關。其一，在對本國被制裁金融機構的幫助舉措中，俄羅斯央行通過購買其新發(fā)行的債券，來彌補被制裁機構不能在美國和歐洲金融市場發(fā)債的缺口。例如：在對俄羅斯聯(lián)邦儲蓄銀行的幫助中，俄央行就采取了該措施。

其二，出臺政策性舉措，幫助金融機構度過難關。例如：俄羅斯政府對俄羅斯外貿銀行的援助中將該行委任為唯一的國際債券銷售管理者，以此來增加銀行的業(yè)務量。此外，央行還通過各種渠道幫助受制裁的銀行獲得外匯。俄羅斯外貿銀行，俄羅斯天然氣工業(yè)銀行和俄羅斯農業(yè)銀行這三家銀行的經營活動在被制裁期間就受到一定程度的保障。

3.減持美元資產，加速“去美元化”進程。首先，隨著美元變成“高風險國際結算工具”，俄羅斯逐步將對美元資產的投資減至最低水平，例如僅2018年3至5月，俄持有美國國債就從961億美元驟降至149億美元。

其次，為從根本上解決SWIFT系統(tǒng)對俄羅斯的威脅和影響，俄羅斯央行自2014年開始啟動本國的金融信息交換系統(tǒng)（СПФС系統(tǒng)），同時，積極與其他國際合作機制相協(xié)調，共同應對挑戰(zhàn)。

除了俄羅斯的СПФС系統(tǒng)外，國際上還先后出現(xiàn)了兩種可以替代SWIFT系統(tǒng)的方案：其一是中國的“人民幣跨境支付系統(tǒng)”，即CIPS系統(tǒng)；其二是歐盟的“貿易互換支持工具”，即INSTEX系統(tǒng)，2019年俄羅斯表示愿意加入INSTEX系統(tǒng)。

俄羅斯還通過與其他國家簽訂貨幣互換協(xié)議等方式，積極推動“去美元化”進程。同時，2015年4月俄羅斯正式啟用新創(chuàng)建的國家支付系統(tǒng)，并將所有通過VISA和萬事達卡交易的銀行全部過渡至國家支付系統(tǒng)。

再次，號召俄羅斯的海外資產“去離岸化”，例如2014年俄羅斯首富響應政府號召把所持的電信營業(yè)商Megafon和鐵礦石生產商Metalloinvest的股份從境外轉回俄羅斯公司。雖然這些反制措施目前仍算不上有效進攻，但至少可以在一定程度上減少盧布匯率波動的影響和俄羅斯經濟對美元的依賴。

4.尋求替代市場，加強和大歐亞伙伴合作。在對外關系方面，俄羅斯進行了諸多嘗試，一是進一步加強與以金磚國家為代表的新興市場和發(fā)展中國家的經貿合作，二是從外交層面主動加強了與伊朗、土耳其等國甚至是美國傳統(tǒng)盟友的互動合作，三是加強在大歐亞地區(qū)的戰(zhàn)略合作與布局，例如，2016年6月，普京在圣彼得堡國際經濟論壇上便呼吁建立一個由歐亞經濟聯(lián)盟、印度、中國、獨聯(lián)體各國和其他國家構建的“大歐亞伙伴關系”。

05 風雨飄搖的銀行業(yè)

俄羅斯聯(lián)邦儲蓄銀行（Sberbank）是俄羅斯最大的銀行，屬于國有行。因為俄羅斯占領烏克蘭克里米亞地區(qū)事件，2014年9月12日，該行受到美國財政部外國資產管制辦公室（OFAC）發(fā)布的執(zhí)行法案EO 13662; P.L. 115-44的管制，被列為部門制裁名單的受懲罰銀行之一，在美國和歐洲金融市場上的股權債權投融資活動受到限制。

具體限制政策包括：禁止以下在美國境內或由美國人發(fā)起的交易活動：2014年7月16日當天或之后至2014年9月12日之前發(fā)行的超過90天的所有新債務交易、融資和其他交易；2014年9月12日當天或之后至2017年11月28日之前發(fā)行的超過30天到期的所有新債務交易、融資和其他交易；2017年11月28日或之后發(fā)行的超過14天到期的所有新債務交易、融資和其他交易。

俄政府政府對該行進行了救助，俄羅斯央行大量購買俄羅斯儲蓄銀行新發(fā)行的債券，以此彌補其不能在美國和歐洲金融市場發(fā)債的缺口，最終該行在政府的強力支援下整體經營活動并沒有受到很大影響。

俄羅斯聯(lián)邦儲蓄銀行在2013年制裁前夕的利潤為3640億盧布（111億美元），2018年該行利潤為8330億盧布（120億美元），利潤增長了4690億盧布，換算成美元約為9億美元的增長。

俄羅斯外貿銀行（VTB Bank），俄羅斯天然氣工業(yè)銀行（Gazprombank），俄羅斯農業(yè)銀行（Rosselkhozbank）為俄羅斯另外三大國有行，也同俄羅斯聯(lián)邦儲蓄銀行一道，被列為部門制裁名單的受懲罰銀行并限制相關股權債權投融資活動。

俄羅斯政府對俄羅斯外貿銀行的援助包括將該行委任為唯一的國際債券銷售管理者，以此來增加銀行的業(yè)務量。

2014年12月，政府啟動了一項價值約占國內生產總值1.2%的銀行資本重組計劃，以支持直接或間接受制裁影響的大型和地區(qū)性銀行，并提供監(jiān)管寬容和增加存款保險。央行還通過各種渠道幫助受制裁的銀行獲得外匯。這三家銀行由于經營活動受到一定程度的保障，受制裁影響相對有限。

2013-2018年間，俄羅斯第二大國有行外貿銀行的利潤上升830億盧布（由于匯率波動美元計價為4億美元的虧損）；俄羅斯第三大國有行天然氣工業(yè)銀行利潤上升80億盧布（由于匯率波動美元計價為4億美元的虧損）；俄羅斯農業(yè)銀行利潤上升13億盧布（由于匯率波動美元計價幾乎無盈虧）。

俄羅斯開發(fā)銀行（VEB，全稱Vnesheconombank ）作為俄羅斯最大的投資和開發(fā)機構，在金融制裁中遭受了重大打擊。該行于2014年7月16日受到SSI部門管制清單的制裁。一年后，根據海外資產控制辦公室（OFAC）發(fā)布的“50%規(guī)則指南”（50%及以上股權被母公司持有的若干子公司在法律上應該受到與其母公司相同的融資限制），俄羅斯開發(fā)銀行持股50%及以上的子公司在2015年7月30日也被納入了部門制裁名單。

從經營情況來看，該行在2013年制裁前夕的利潤為85億盧布（3億美元），2018年利潤則暴跌為負1720億盧布（負25億美元），利潤下降了1805億盧布，換算成美元約為27億美元的減少。