幾位朋友微信征求我對(duì)美國改變對(duì)香港待遇問題的看法。期末階段教學(xué)和研究工作一件一件壓得喘不過氣來，本來沒有打算寫這個(gè)問題，結(jié)果有朋友電話來問，口頭回答之后，我干脆查對(duì)了一下數(shù)據(jù)和信息，把我口頭表達(dá)的看法記錄了下來。

一、香港的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位

香港的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位首先是由《基本法》等中國法律規(guī)定，經(jīng)中央政府認(rèn)可的。按照世界海關(guān)組織《京都公約》的定義，一個(gè)關(guān)稅領(lǐng)土指的是一國《海關(guān)法》全面實(shí)施的領(lǐng)域。根據(jù)《基本法》，中國的《海關(guān)法》在香港地區(qū)不適用，香港適用其單獨(dú)的海關(guān)法規(guī)，中央政府認(rèn)可香港單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位。

根據(jù)世界貿(mào)易組織《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第26條，單獨(dú)關(guān)稅區(qū)可以成為世貿(mào)組織成員（在1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定文本中為“締約方”）。1986年4月23日，中英雙方聯(lián)合宣布香港成為關(guān)貿(mào)總協(xié)定單獨(dú)的締約方。從此以后，中國中央政府一直對(duì)香港單獨(dú)參與多邊貿(mào)易體系事務(wù)表示認(rèn)可。中國香港在1995年1月1日成為世界貿(mào)易組織創(chuàng)始成員。

香港參加了關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判，也參加了世貿(mào)組織所有的多邊談判，是所有多邊貿(mào)易協(xié)定的成員，也是《政府采購協(xié)定》和《信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)議》的成員。香港與所有世貿(mào)組織成員之間相互具有協(xié)定義務(wù)。

二、美國對(duì)香港的貿(mào)易與關(guān)稅待遇

從上面的介紹我們可以看出，香港的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位和世貿(mào)組織成員地位，并不是美國給予的。如果美國不愿意給予香港相應(yīng)的待遇，在世貿(mào)組織中應(yīng)該援引“互不適用”條款來處理，但這一援引應(yīng)該在對(duì)方成為創(chuàng)始成員或者加入時(shí)進(jìn)行，而不是在之后進(jìn)行。按照世貿(mào)組織協(xié)議，美國應(yīng)該遵守其與中國香港在多邊貿(mào)易體系中的所有協(xié)定義務(wù)。

條約應(yīng)該遵守，不過，美國存在一個(gè)國際法與國內(nèi)法之間關(guān)系的問題。國際條約在美國國內(nèi)有時(shí)候可以直接納入適用，有時(shí)候需要間接轉(zhuǎn)化適用，這是一個(gè)復(fù)雜的法律問題，我們?cè)谶@里不贅述。

美國的《烏拉圭回合協(xié)議法》（URAA）非常明確地界定了世貿(mào)組織法與國內(nèi)法的關(guān)系?！稙趵缁睾蠀f(xié)議法》（URAA）第102（a）條明確規(guī)定，WTO協(xié)議如果與美國的任何法律不一致，則其不產(chǎn)生效力。這里的美國任何法律包括已有的法律和之后生效的法律。

《1992年美國香港政策法》是美國處理與香港關(guān)系的一部法律。根據(jù)這一法律，無論中國是否成為特定國際條約的締約方，美國尊重香港的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)地位和關(guān)貿(mào)總協(xié)定締約方（后為世貿(mào)組織成員）地位。美國繼續(xù)給予香港最惠國待遇地位，承認(rèn)香港的原產(chǎn)地證書，視其為不同于中國大陸的原產(chǎn)地。據(jù)此，歷史上，在《多種纖維協(xié)定》中，美國進(jìn)口的原產(chǎn)于香港的紡織品與服裝有不同于原產(chǎn)于中國大陸的國別配額。

2019年10月15日美國通過的涉港法案要求，國務(wù)卿每年向國會(huì)提交報(bào)告，評(píng)估香港是否足夠自治，以決定其是否繼續(xù)根據(jù)《1992年美國香港政策法》享有不同于中國大陸的特殊待遇。今年5月28日，美國國務(wù)卿向國會(huì)提交報(bào)告，認(rèn)為香港已經(jīng)沒有足夠自治。

5月29日，特朗普在白宮新聞發(fā)布會(huì)上表示：“I am directing my administration to begin the process of eliminating policy exemptions that give Hong Kong different and special treatment,”即“我正在指示行政部門開始取消給予香港差別與特殊待遇的政策豁免的程序?！?/p>

這里的“差別與特殊待遇”指的是與中國大陸不同的待遇，而非世貿(mào)組織中給予發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的“特殊與差別待遇”（Special and Differential Treatment, S&DT）。在關(guān)稅、反補(bǔ)貼等貿(mào)易事務(wù)上，美國歷史上從來沒有給過中國大陸發(fā)展中國家的特殊與差別待遇。但美國曾經(jīng)給予香港普遍優(yōu)惠制待遇，這是一種給予發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的特殊與差別待遇。

不過對(duì)于這一待遇，早在1989年1月1日香港即被宣告“畢業(yè)”不再給予。因此，按照世貿(mào)組織協(xié)定，美國給予中國和中國香港的待遇都是最惠國待遇，是一視同仁的。雖然是兩個(gè)不同的關(guān)稅區(qū)，原產(chǎn)于中國大陸的產(chǎn)品和原產(chǎn)于香港的產(chǎn)品，在美國進(jìn)口時(shí)的最惠國關(guān)稅是一樣的。

三、美國關(guān)稅政策變更的影響

問題的關(guān)鍵在于美國目前對(duì)中國征收了違反世貿(mào)組織協(xié)定義務(wù)的高關(guān)稅，但對(duì)于從香港進(jìn)口的產(chǎn)品仍然按照世貿(mào)組織協(xié)定，征收平均大約為3.5%的最惠國關(guān)稅，相應(yīng)地，香港也一直對(duì)美國給予最惠國待遇，對(duì)從美國進(jìn)口的產(chǎn)品征收零關(guān)稅。如果美國取消給予香港不同于中國大陸的待遇，則原產(chǎn)于香港出口到美國的大部分產(chǎn)品有可能被額外征收7.5%到25%的高關(guān)稅。

從香港出口到美國的產(chǎn)品，如果原產(chǎn)于中國大陸，并且是在征稅清單內(nèi)的產(chǎn)品，已經(jīng)被征收了高關(guān)稅；如果原產(chǎn)于中國大陸和香港以外的地區(qū)，則不會(huì)被加征關(guān)稅；這兩部分都不受這次政策變化的影響。

原則上說，只有原產(chǎn)于香港的港產(chǎn)品受這次政策變化的影響。而按照香港的統(tǒng)計(jì)，2018年或者2019年，港產(chǎn)品出口到美國的規(guī)模每年都只有36.5億港幣左右的規(guī)模，換算成美元大體是4.7億美元，考慮到有一部分產(chǎn)品不在加稅清單上，目前受影響的貨物大概也就是3.2億美元左右（未考慮不同稅號(hào)產(chǎn)品的分布，僅按平均分布計(jì)算）。

不過，單純依靠香港的統(tǒng)計(jì)可能會(huì)低估這一政策變化的影響程度。加征關(guān)稅是由美國加征，我們需要看看美方的統(tǒng)計(jì)口徑。

按照美國際貿(mào)易委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，無論是狹義進(jìn)口（進(jìn)口后在美國使用和消費(fèi)，不完全等同于聯(lián)合國專門貿(mào)易統(tǒng)計(jì)口徑）還是廣義進(jìn)口（所有進(jìn)口產(chǎn)品，基本等同于聯(lián)合國總貿(mào)易統(tǒng)計(jì)口徑），無論采用包含進(jìn)口費(fèi)用但不包括進(jìn)口稅的CIF價(jià)格計(jì)算還是使用海關(guān)完稅價(jià)格計(jì)算，美國從香港進(jìn)口的規(guī)模在2019年都是在47億美元左右，各種口徑和計(jì)價(jià)方式差別不大。

那么在加稅清單上受影響的貨值可能是32億美元左右，是按照香港統(tǒng)計(jì)口徑的10倍。美國在統(tǒng)計(jì)進(jìn)口的時(shí)候，如果原產(chǎn)于中國的貨物貼有made in China標(biāo)簽，持有中國原產(chǎn)地證，即使是經(jīng)過香港轉(zhuǎn)口，也是被視為從中國進(jìn)口的產(chǎn)品的，可能已經(jīng)受到了加稅的影響。美國統(tǒng)計(jì)的從香港進(jìn)口的產(chǎn)品，理論上講就是被美國視為原產(chǎn)于香港的，這一規(guī)模十倍于香港統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的港產(chǎn)品出口到美國的規(guī)模。

無論如何，這一部分產(chǎn)品涉及到香港的貿(mào)易利益，其中也可能有一部分涉及到中國大陸的生產(chǎn)與貿(mào)易利益但在此之前沒有被加征關(guān)稅。雖然這一規(guī)模十倍于香港政府統(tǒng)計(jì)的港產(chǎn)品出口規(guī)模，但相對(duì)于目前大約3700億美元原產(chǎn)于中國大陸的受影響的產(chǎn)品來說，其規(guī)模1%都不到。

另一方面，美國對(duì)香港也有大量出口，而且是順差。美國統(tǒng)計(jì)的對(duì)港出口和順差，按照不同口徑計(jì)算，數(shù)據(jù)差別非常大。按照總貿(mào)易廣義口徑計(jì)算，2019年美國向香港出口了308億美元的產(chǎn)品，有大約260億美元順差，在美國所有貿(mào)易伙伴中，香港是第一大順差來源地。如果按照狹義口徑計(jì)算，2019年美國向香港出口了大約165億美元產(chǎn)品，順差約為118億美元，是美國的第四大順差來源地。而按照香港的統(tǒng)計(jì)，香港從美國進(jìn)口的貨物一年大約是將近300億美元。

因此，如果香港對(duì)美進(jìn)行反制，美國產(chǎn)品受影響的范圍要更大一些。但是，香港做為一個(gè)長期零關(guān)稅（四種應(yīng)課稅品除外）的自由貿(mào)易港，采用加征關(guān)稅的方式來反制似乎是得不償失的，因?yàn)檫@可能影響香港作為一個(gè)自由貿(mào)易港的地位和人們對(duì)它的信心。可以說，香港作為自由貿(mào)易港的地位，香港特區(qū)政府采取的政策比美國采取的政策的影響肯定要更大一些。

四、美國對(duì)香港其他政策變化的影響

雖然目前美國的具體政策還沒有出臺(tái)，對(duì)從香港進(jìn)口的產(chǎn)品征收高關(guān)稅的可能性是存在的。從貿(mào)易的角度看，美國可能的另一個(gè)政策變化是出口管制。美國出口管制國家分類表中，中國香港被分在B組，中國被分在D組。B組是較少限制的國家與地區(qū)，D組是美國認(rèn)為對(duì)其國家安全有潛在危險(xiǎn)的國家和地區(qū)。因此，對(duì)于有些出口到中國大陸需要申領(lǐng)出口許可證的軍民兩用物品，如果出口到香港地區(qū)則可以不用申領(lǐng)許可證或者直接豁免。

取消給香港的差別待遇后，出口到香港也會(huì)面臨和出口到中國大陸同樣的出口管制。美國實(shí)施這一政策變化的可能性非常大。但是，由于美國近年來實(shí)際上已經(jīng)大大加強(qiáng)了對(duì)香港的出口管制，特別是今年4月27日以來，美國商務(wù)部已經(jīng)出臺(tái)了出口管制修正案，因此，進(jìn)一步取消香港和大陸不同的待遇，其實(shí)際效果已經(jīng)比較有限了。

香港可能受影響的其他方面，可能和單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的地位問題沒有太大關(guān)系了。但是，如果美國認(rèn)為香港已經(jīng)沒有高度自治了，不愿意給予香港和大陸不同的待遇，甚至不認(rèn)可香港作為簽約主體的地位，那么很多美港之間的協(xié)議都可能要重新審視。例如香港和美國之間的航空服務(wù)協(xié)議、雙邊稅收信息交換協(xié)定（FACTA跨政府協(xié)議）、雙邊刑事司法協(xié)助協(xié)定等。美國是否會(huì)要取消這些協(xié)議還要進(jìn)一步觀察，畢竟這對(duì)美國利益的損害可能不亞于對(duì)香港的損害。

如果這些雙邊協(xié)議被一一取消，美國在香港的領(lǐng)事事務(wù)是否會(huì)受到影響，這也是一個(gè)問題。不過，由于外交事務(wù)屬于中央政府管轄的事務(wù)，美國在香港設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)的協(xié)議是中國中央政府和美國政府在1997年簽訂的，其有效性應(yīng)該由雙方的中央和聯(lián)邦層面政府協(xié)商。

除此之外，社會(huì)上也有討論美國的舉措對(duì)在港中資金融機(jī)構(gòu)使用SWIFT系統(tǒng)的影響，對(duì)香港的聯(lián)系匯率制度的影響等。到目前為止，除了有美國加強(qiáng)中國赴美上市企業(yè)信息披露監(jiān)管的措施之外，我們還沒有看到其他的金融政策動(dòng)向信息。

香港作為世界金融中心，金融領(lǐng)域的措施對(duì)其可能有較大的影響，對(duì)此我們?nèi)狈ρ芯?，希望看到其他專業(yè)人士的分析。不過，原則上，香港作為世界金融中心的地位，受香港特區(qū)和中國大陸自身的政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響可能還是更大一些。我們希望香港特區(qū)能夠冷靜面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)，堅(jiān)持維護(hù)貿(mào)易自由、投資自由、匯兌自由、信息流動(dòng)自由的自由市場經(jīng)濟(jì)體制，盡早度過難關(guān)，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長。