經(jīng)過(guò)1993-1997年經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行之后，1998年遭遇亞洲金融危機(jī)和特大洪水災(zāi)害，面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)政府成功進(jìn)行了市場(chǎng)化改革和宏觀調(diào)控，開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新篇章，奠定了2000年以后“黃金十年”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、1996-2000年面臨的經(jīng)濟(jì)困難與原因

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與1996-2000年頗為相似，都在前期經(jīng)過(guò)一輪高速增長(zhǎng)之后，遇到外部沖擊和內(nèi)部調(diào)整，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，企業(yè)虧損、產(chǎn)能過(guò)剩、金融風(fēng)險(xiǎn)、通縮、失業(yè)等問(wèn)題凸顯。

各界對(duì)原因和政策存在分歧：是外需不足和周期調(diào)整，還是體制和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題？再度刺激還是推動(dòng)改革？ 1996-2000年前后，我國(guó)成功進(jìn)行了宏觀調(diào)控和市場(chǎng)化改革，推動(dòng)了去產(chǎn)能、去杠桿和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新篇章，當(dāng)時(shí)對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)值得借鑒。

（一） 形勢(shì)嚴(yán)峻：虧損、通縮、失業(yè)、高不良率

1992年初，鄧小平同志南巡講話極大地解放了思想，掀起了新一輪改革開(kāi)放熱潮，經(jīng)濟(jì)快速回升。當(dāng)年GDP增速達(dá)14.2%，CPI增速達(dá)6.4%，M1和M2增速高達(dá)35.9%和31.3%。與此同時(shí)，集資熱、開(kāi)發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、股票熱等經(jīng)濟(jì)泡沫加重，各地鋪攤子上項(xiàng)目、亂集資、亂拆借、亂設(shè)金融機(jī)構(gòu)等現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)明顯過(guò)熱，中央開(kāi)始采取緊縮措施。

1993年6月，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見(jiàn)》，采取控制貨幣發(fā)行、嚴(yán)禁違規(guī)拆借資金、提高利率、制止亂集資、嚴(yán)控信貸規(guī)模等經(jīng)濟(jì)和行政手段相結(jié)合的“16條措施”，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱壓力得到緩解。1993年11月，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制問(wèn)題的決議》，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和若干重大改革作出了總體部署。1993年設(shè)立國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為主旨推動(dòng)國(guó)企改革。1994年初，中央政府出臺(tái)了財(cái)稅、金融、外匯等一系列配套改革，主要包括：分稅制；設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)，政策性金融與商業(yè)金融分離，對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理；匯率并軌，實(shí)行銀行結(jié)售匯制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目下人民幣有條件可兌換，人民幣深度貶值。

在改革開(kāi)放和宏觀調(diào)控的雙重作用下，1996年經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”，GDP增速10%，CPI增速8.3%，M2增速25.9%。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，1998年我國(guó)調(diào)整宏觀政策取向，實(shí)施積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策。經(jīng)過(guò)1998年3季至1999年1季度短期回升之后，經(jīng)濟(jì)增速再度回落，并探出新低，1999年4季度GDP增速降至6.1%，甚至低于金融危機(jī)最嚴(yán)重時(shí)期1998年2季度的6.8%。

各類風(fēng)險(xiǎn)凸顯：

（1）國(guó)有企業(yè)大面積虧損，基本是三分之一明虧、三分之一暗虧、三分之一盈利；當(dāng)時(shí)國(guó)企對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、利潤(rùn)和就業(yè)的貢獻(xiàn)大幅下降。國(guó)有工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值占全部工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比重從1979年的78.5%降至1997年的26.5%；在城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口中所占的比重從1978年的72%降至1996年的34.4%；1994-1996年國(guó)有工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)占比從50.5%降至29.3%，在一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)甚至出現(xiàn)了全面虧損。與國(guó)有經(jīng)濟(jì)的困境相反，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)（集體、個(gè)體、私營(yíng)和外資經(jīng)濟(jì)等）快速成長(zhǎng)，逐漸成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體。1996年非國(guó)有經(jīng)濟(jì)在全部工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值中占比為71.5%，占城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口的比重為65.6%。

（2）產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重，陷入通縮-債務(wù)循環(huán)，顯性和隱性失業(yè)率上升。

（3）銀行不良資產(chǎn)比率過(guò)高，已技術(shù)破產(chǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇。由于產(chǎn)權(quán)約束、公司治理不到位，加上經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、金融秩序混亂、行政干預(yù)、國(guó)企虧損等因素，商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)劇增，不良資產(chǎn)率甚至高于危機(jī)國(guó)家。根據(jù)當(dāng)時(shí)較低的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)商業(yè)銀行不良資產(chǎn)率在上世紀(jì)90年代末為30%左右，已經(jīng)技術(shù)上破產(chǎn)。非銀行金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)比率更高，有些地方和部門擅自設(shè)立大量非法金融機(jī)構(gòu)，股票、期貨市場(chǎng)違法違規(guī)行為大量存在。隨著1997年整頓金融秩序，銀行收緊信貸，進(jìn)一步惡化經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和通縮風(fēng)險(xiǎn)。

（二） 原因和政策爭(zhēng)論：外部性和周期性還是體制性和結(jié)構(gòu)性？

當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)低迷存在一定的周期性因素，經(jīng)過(guò)1992-1996年的高速增長(zhǎng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)積累了大量低效產(chǎn)能和過(guò)度杠桿。但是，雖然宏觀政策持續(xù)收緊，由于體制性障礙，去產(chǎn)能和去杠桿一直進(jìn)展緩慢，落后產(chǎn)能得以維持，企業(yè)庫(kù)存高企。

1996-2000年經(jīng)濟(jì)困難表面上是周期性的，而實(shí)質(zhì)上是體制性和結(jié)構(gòu)性的，市場(chǎng)本該周期性出清卻由于體制性障礙難以實(shí)現(xiàn)，去產(chǎn)能和去杠桿無(wú)法展開(kāi)，產(chǎn)能過(guò)剩和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升?？梢酝茢?，即使沒(méi)有外部沖擊，體制性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題也會(huì)暴露出來(lái)。

當(dāng)時(shí)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是指無(wú)效供給過(guò)剩和有效供給不足并存。大量產(chǎn)能集中在低端同質(zhì)產(chǎn)品供給領(lǐng)域，滿足消費(fèi)和出口升級(jí)的高端優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給匱乏，金融資源浪費(fèi)在“低效產(chǎn)能-被動(dòng)庫(kù)存”循環(huán)上。

當(dāng)時(shí)的體制性問(wèn)題是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀架構(gòu)和微觀基礎(chǔ)不完善。國(guó)有企業(yè)和地方政府長(zhǎng)期存在預(yù)算軟約束和投資饑渴癥，政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的資源配置干預(yù)過(guò)多，國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)代公司治理“形似神不似”。國(guó)有銀行為主的金融結(jié)構(gòu)對(duì)不同所有制的融資主體存在“身份歧視”，信用資源傾向于配置到低效、虧損的國(guó)有部門，淪為“第二財(cái)政”補(bǔ)貼。融資結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)和績(jī)效結(jié)構(gòu)不匹配，資源錯(cuò)配嚴(yán)重。信用資源持續(xù)流向國(guó)有虧損部門導(dǎo)致巨額社會(huì)金融債權(quán)懸空，醞釀金融危機(jī)或貨幣危機(jī)。

二、1996-2000年的政策應(yīng)對(duì)：政策寬松和改革提速

（一）實(shí)施以增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債為主的持續(xù)溫和的積極財(cái)政政策，實(shí)施間接調(diào)控為主的穩(wěn)健貨幣政策，沒(méi)有因短期目標(biāo)而出現(xiàn)信貸失控和體制“復(fù)歸”。這次宏觀調(diào)控有四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)十分寶貴：一是相繼采取了取消貸款規(guī)模管理、下調(diào)法定準(zhǔn)備金率、開(kāi)展公開(kāi)市場(chǎng)操作、降息等放松銀根、反通縮的有力措施，實(shí)現(xiàn)了從直接調(diào)控向間接調(diào)控的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持了市場(chǎng)化改革取向。1996年5月-1999年6月期間，1年期貸款利率從12%下調(diào)到5.85%。存款準(zhǔn)備金率從1997年的13%下調(diào)到1999年11月6%。二是以增發(fā)長(zhǎng)期國(guó)債、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容，由中央負(fù)擔(dān)，既提升了長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力，又沒(méi)有增加地方政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。三是持續(xù)、溫和地實(shí)施積極財(cái)政政策，平均每年增發(fā)1000億元國(guó)債，七年間共發(fā)行約9000億元，沒(méi)有進(jìn)行短期大規(guī)模的強(qiáng)刺激，既守住了底線，也避免了對(duì)市場(chǎng)預(yù)期和微觀主體行為的過(guò)度干擾。四是政府沒(méi)有強(qiáng)壓銀行大量放貸，防止了1992-1993年式的信貸失控，沒(méi)有出現(xiàn)向計(jì)劃體制“復(fù)歸”。

（二）調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，搞活民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)，提升微觀效率。提出國(guó)企“三年脫困”，推進(jìn)劣勢(shì)企業(yè)的關(guān)閉破產(chǎn)和淘汰落后產(chǎn)能，采取了必要的行政手段推動(dòng)“紡織壓錠”；“抓大放小”，促進(jìn)企業(yè)兼并重組，“放小”的主要方式是把部分或全部產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給內(nèi)部職工、整體出售給非公有法人或自然人等，推動(dòng)地方中小國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制；戰(zhàn)略性調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，收縮戰(zhàn)線；實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”，三年間把600多戶、近5000億元銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為國(guó)有資產(chǎn)公司對(duì)借款企業(yè)的股權(quán)；對(duì)中小企業(yè)給予減稅和信貸支持；打破行業(yè)壟斷，降低準(zhǔn)入門檻等。到2000年底，大多數(shù)國(guó)有大中型虧損企業(yè)實(shí)現(xiàn)脫困，同時(shí)，民營(yíng)中小企業(yè)快速成長(zhǎng)。

（三）出臺(tái)了一系列重大金融市場(chǎng)化改革措施，有效化解了金融風(fēng)險(xiǎn)。一是國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行財(cái)務(wù)重組。1998年定向發(fā)行2700億元特別國(guó)債，專門用于補(bǔ)充資本金。1999年將1.4萬(wàn)億元資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；二是改善國(guó)有銀行內(nèi)部管理。取消貸款規(guī)模，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，改革和完善國(guó)有商業(yè)銀行資本金補(bǔ)充機(jī)制以及呆賬、壞賬準(zhǔn)備金提取和核銷制度，擴(kuò)大貸款質(zhì)量5級(jí)分類法的改革試點(diǎn)；三是1998年中國(guó)人民銀行管理體制實(shí)行重大改革，撤銷省級(jí)分行，跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)置九家分行，增強(qiáng)了中央銀行執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威性和實(shí)施金融監(jiān)管的獨(dú)立性。完善分業(yè)管理體制，先后成立了證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)；四是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，1999年著手整頓城市信用社、信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)，先后關(guān)閉了海南發(fā)展銀行、廣東國(guó)際信托投資公司等一批出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)。

（四）實(shí)施住房制度改革，加快對(duì)外開(kāi)放。1998年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布全國(guó)城鎮(zhèn)從1998年下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房分配貨幣化，同時(shí)建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次住房供應(yīng)體系，發(fā)展住房金融，培養(yǎng)和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。我國(guó)居民住房消費(fèi)全面啟動(dòng)。2001年11月11日我國(guó)正式加入WTO，深度融入全球化，依靠廉價(jià)勞動(dòng)力和完善基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)，對(duì)外貿(mào)易快速增長(zhǎng)。

三、政策啟示：轉(zhuǎn)危為機(jī)推動(dòng)市場(chǎng)化改革

由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行主要是結(jié)構(gòu)性和體制性的，而非外部性和周期性的，因此政策的應(yīng)對(duì)主要是結(jié)構(gòu)改革，而非大規(guī)模刺激。面對(duì)經(jīng)濟(jì)尋底下行應(yīng)在保持定力、守住底線的前提下，通過(guò)推動(dòng)改革培育新增長(zhǎng)動(dòng)力和構(gòu)筑新增長(zhǎng)平臺(tái)。

現(xiàn)階段我國(guó)同時(shí)面臨穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革等多個(gè)政策任務(wù)，根據(jù)“丁伯根法則”，需要幾個(gè)獨(dú)立、有效的政策協(xié)同配合，政策工具及其搭配組合可借鑒1999年的成功經(jīng)驗(yàn)。

（一）當(dāng)前可考慮通過(guò)增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的方式穩(wěn)增長(zhǎng)。穩(wěn)增長(zhǎng)十分必要，主要是為了防風(fēng)險(xiǎn)、保就業(yè)以及為主動(dòng)改革贏得時(shí)間，而不是為了被動(dòng)等待周期復(fù)蘇或外部環(huán)境改善。宏觀調(diào)控是中央政府的職能，通過(guò)增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)是事權(quán)錯(cuò)配，未來(lái)應(yīng)通過(guò)中央政府增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債和配套政策性金融機(jī)構(gòu)融資的方式實(shí)施，并避免對(duì)商業(yè)銀行正常放貸行為的干預(yù)。

（二）采取市場(chǎng)和行政手段相結(jié)合的方式推動(dòng)體制內(nèi)部分的市場(chǎng)出清。當(dāng)前問(wèn)題的核心在于，市場(chǎng)出清面臨體制性障礙，市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的功能難以充分發(fā)揮。由于地方保護(hù)、政府信用背書(shū)、銀行不愿不良貸款顯性化等因素，產(chǎn)能過(guò)剩國(guó)企和地方融資平臺(tái)等體制內(nèi)的領(lǐng)域難以進(jìn)行市場(chǎng)出清，表現(xiàn)為每次風(fēng)險(xiǎn)顯露時(shí)均以“剛性兌付”解決，產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)淪為“僵尸企業(yè)”，醞釀金融風(fēng)險(xiǎn)和隱性失業(yè)。對(duì)體制內(nèi)的領(lǐng)域，應(yīng)市場(chǎng)和行政手段相結(jié)合以強(qiáng)制出清。同時(shí)，允許不良貸款的顯性化，提高對(duì)經(jīng)濟(jì)短期下行的容忍度，做好風(fēng)險(xiǎn)隔離和緩釋，完善失業(yè)救濟(jì)。

（三）可考慮剝離現(xiàn)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)，重新恢復(fù)金融體系正常的融資功能。當(dāng)前商業(yè)銀行對(duì)地方融資平臺(tái)和產(chǎn)能過(guò)剩領(lǐng)域國(guó)企存在大量風(fēng)險(xiǎn)敞口，這些隱性不良貸款很大程度上是由于2009年前后銀行替代財(cái)政功能形成的，重新將不良貸款和對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)剝離回國(guó)有資產(chǎn)管理公司，具有合理性。但這個(gè)過(guò)程要花錢買制度，建立存款保險(xiǎn)和破產(chǎn)退出機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制建設(shè)，并適當(dāng)下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，取消存貸比考核。

（四）發(fā)揮資本市場(chǎng)在供給側(cè)改革推動(dòng)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新中的重要作用。加快形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場(chǎng)監(jiān)管有效、投資者權(quán)益得到充分保護(hù)的股票市場(chǎng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。大力推進(jìn)資產(chǎn)證券化，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展開(kāi)放、包容的多層次資本市場(chǎng)，降低企業(yè)融資成本。鼓勵(lì)通過(guò)資本市場(chǎng)優(yōu)化重組，化解落后產(chǎn)能。依托資本市場(chǎng)，放寬準(zhǔn)入，引入新的投資者，加快行政性壟斷行業(yè)改革。實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，鼓勵(lì)創(chuàng)新。推動(dòng)國(guó)企改革，提高資產(chǎn)證券化率。

（五）在推動(dòng)供給側(cè)改革的同時(shí)，建設(shè)社會(huì)“完全網(wǎng)”，兜住社會(huì)穩(wěn)定的底線。供給側(cè)改革將會(huì)對(duì)銀行不良、P2P、就業(yè)等產(chǎn)生沖擊，化解之策在于債務(wù)重組剝離、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、完善社會(huì)保障體系、完善失業(yè)救濟(jì)等。

（六）大力改革市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀架構(gòu)和微觀基礎(chǔ)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這是解決問(wèn)題的根本。在做好穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，加快簡(jiǎn)政放權(quán)、財(cái)稅改革、國(guó)企改革、服務(wù)業(yè)放開(kāi)、利率匯率市場(chǎng)化等領(lǐng)域的改革，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提高全要素生產(chǎn)率。

（本文始發(fā)于2014年）