糧食補(bǔ)貼政策指在WTO規(guī)則框架下，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政府基于國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備、糧食安全等因素考慮，為提高農(nóng)民收入、減少農(nóng)業(yè)及涉農(nóng)政策給農(nóng)民帶來(lái)的損失而對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼支付，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼不通過(guò)價(jià)格或產(chǎn)量等間接手段。

糧食補(bǔ)貼按照補(bǔ)貼水平可以分為固定補(bǔ)貼和差價(jià)補(bǔ)貼：固定補(bǔ)貼是指在基期的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)計(jì)算農(nóng)民的補(bǔ)貼水平，這已在若干年內(nèi)被固定下來(lái)，與特定農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)沒有關(guān)系；差價(jià)補(bǔ)貼是指補(bǔ)貼水平按照特定農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格與政府制定的保護(hù)價(jià)之間的差價(jià)來(lái)確定，補(bǔ)貼水平每年隨著特定農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格和政府制定的保護(hù)價(jià)的變動(dòng)而變動(dòng)。

按照發(fā)放的依據(jù)分類，又可分為掛鉤補(bǔ)貼和不掛鉤補(bǔ)貼。掛鉤補(bǔ)貼是根據(jù)農(nóng)戶當(dāng)年特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)或交售數(shù)量，向其發(fā)放補(bǔ)貼。按照掛鉤的依據(jù)，掛鉤補(bǔ)貼又可分為與農(nóng)戶特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量掛鉤的補(bǔ)貼和與農(nóng)戶特定農(nóng)產(chǎn)品交售數(shù)量掛鉤的補(bǔ)貼。不掛鉤補(bǔ)貼是按照農(nóng)戶基期糧食生產(chǎn)交售數(shù)量或者計(jì)稅土地面積計(jì)稅常產(chǎn)向其發(fā)放的補(bǔ)貼，與農(nóng)戶當(dāng)年糧食生產(chǎn)及交售的數(shù)量不掛鉤。

目前我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策有三種方式：按農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積和計(jì)稅常產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼、按實(shí)際種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼和按種糧農(nóng)民向國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)出售糧食數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼。

按農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積和計(jì)稅常產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。該補(bǔ)貼方式只與農(nóng)戶過(guò)去的農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積或者計(jì)稅常產(chǎn)相關(guān)，而與農(nóng)民生產(chǎn)產(chǎn)量增加無(wú)關(guān)。一方面，規(guī)避了自然災(zāi)害給農(nóng)民帶來(lái)的損失，可以直接增加農(nóng)戶收入，并且收入增加的程度取決于國(guó)家糧食直接補(bǔ)貼額度的大??；但另一方面，從帕累托最優(yōu)效率看，農(nóng)民作為理性人的選擇，不會(huì)為糧食增產(chǎn)盡最大努力?；谖覈?guó)有限的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，國(guó)家尚未能夠?qū)r(nóng)戶進(jìn)行大幅度補(bǔ)貼，因此該補(bǔ)貼方案在我國(guó)實(shí)施效果有限。

按實(shí)際播種面積進(jìn)行補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式與農(nóng)戶實(shí)際播種面積掛鉤，農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的實(shí)際播種面積擴(kuò)大可以獲得更多的補(bǔ)貼收入。在其他條件不變的情況下，作為理性人的農(nóng)戶對(duì)資源配置有所傾斜：在糧食生產(chǎn)過(guò)程中會(huì)將更多資源投資于擴(kuò)大實(shí)際播種面積而減少其他方面投資，如對(duì)糧食施肥、除草等一系列的資源投入。由此可能預(yù)知的情況是，我國(guó)糧食播種面積出現(xiàn)顯著擴(kuò)大，但糧食單產(chǎn)卻相應(yīng)降低以至于糧食總產(chǎn)出沒有顯著的變化。不過(guò)這種補(bǔ)貼方式對(duì)于農(nóng)戶收入的影響比較直接，只要農(nóng)戶進(jìn)行了糧食生產(chǎn)，都可以獲得按照一定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的糧食補(bǔ)貼額度，在某種程度上起到調(diào)和社會(huì)均衡的作用。

種糧農(nóng)民向國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)出售糧食數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式是一種變相的價(jià)格補(bǔ)貼，它與農(nóng)戶實(shí)際交售的糧食數(shù)量相掛鉤。這種補(bǔ)貼往往提高了糧食銷售的市場(chǎng)價(jià)格，扭曲市場(chǎng)流通的生產(chǎn)要素。與此同時(shí)，理性的農(nóng)戶將其有限的資源由非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，并且努力追加糧食生產(chǎn)投資，包括擴(kuò)大糧食生產(chǎn)面積、提高糧食單產(chǎn)方面的投資，使其糧食產(chǎn)出總量增加以獲得國(guó)家糧食補(bǔ)貼收入，直至糧食生產(chǎn)達(dá)到極限。

不過(guò)從全局看，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，很多時(shí)候除了農(nóng)民本身努力提高糧食產(chǎn)出以外，糧食產(chǎn)出在很大程度上還要受到自然條件等其他隨機(jī)性因素的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率未必能達(dá)到帕累托最優(yōu)選擇。

據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)合組織測(cè)算，在發(fā)達(dá)國(guó)家此種補(bǔ)貼下的農(nóng)民收益比例也僅為25%左右，即政府每拿出1美元的價(jià)格支持，農(nóng)民獲得的支持僅為0.25美元左右，而政府財(cái)政還因此背上沉重包袱。另外，價(jià)格支持容易扭曲市場(chǎng)信號(hào)、擾亂市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。而且WTO規(guī)則要求在糧食產(chǎn)業(yè)中采取更加自由化和市場(chǎng)化的政策，盡量少用或不用價(jià)格支持。但不能使用價(jià)格支持使種糧農(nóng)民的利益受到損失，因此各國(guó)政府不得不修改農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，削減“黃箱”政策農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，增加“綠箱”政策支出。

事實(shí)證明，我國(guó)面臨著同樣的問(wèn)題。自加入WTO之后，我國(guó)逐步取消農(nóng)業(yè)稅并增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，還逐步建立了“四大補(bǔ)貼”為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，包括種糧直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合直補(bǔ)。2002年開始在部分糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行種糧直補(bǔ)的試點(diǎn)，2004年全面推廣到全國(guó)，對(duì)小麥、玉米等主要農(nóng)作物按畝數(shù)給予補(bǔ)貼。2004年之后，對(duì)主要糧食作物，小麥、玉米、水稻又實(shí)施了臨時(shí)收儲(chǔ)政策，制定最低的收儲(chǔ)價(jià)格。

但目前卻面臨許多問(wèn)題：一方面因補(bǔ)貼額度較大，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，尤其在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，更是加劇國(guó)家財(cái)政的壓力；另一方面，由于補(bǔ)貼力度過(guò)大，導(dǎo)致大量農(nóng)戶資源配置由非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的力度也相對(duì)較大，糧食產(chǎn)出的增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期。尤其是東北三省大量種植玉米，農(nóng)民基本年年都面臨賣糧困難的問(wèn)題，糟糕的是，國(guó)庫(kù)收儲(chǔ)已滿，無(wú)法提供更多的收儲(chǔ)庫(kù)儲(chǔ)存玉米。

更值得思考的是，一方面因收儲(chǔ)糧食而增加運(yùn)輸費(fèi)用、倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)、糧食品質(zhì)流失等費(fèi)用，這些費(fèi)用已造成國(guó)家資源浪費(fèi)，也是社會(huì)生產(chǎn)效率低下的表現(xiàn)；另一方面，因糧食收儲(chǔ)政策造成價(jià)格的扭曲，導(dǎo)致中下游產(chǎn)業(yè)無(wú)法通過(guò)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)去優(yōu)化資源的配置，拖垮整個(gè)上中下游產(chǎn)業(yè)。臨時(shí)收儲(chǔ)政策已達(dá)不到保護(hù)糧食、保護(hù)產(chǎn)業(yè)的目的，糧食補(bǔ)貼政策改革勢(shì)在必行。

我國(guó)農(nóng)業(yè)具有生長(zhǎng)周期長(zhǎng)和季節(jié)性強(qiáng)的特點(diǎn)，而且在很大程度上依賴于自然條件的好壞，生產(chǎn)具有很大的不確定性。而且糧食當(dāng)期的生產(chǎn)計(jì)劃基本上是根據(jù)上期的價(jià)格走勢(shì)確定，無(wú)法隨著市場(chǎng)需求的變化及時(shí)做出調(diào)整，也難于建立起穩(wěn)定、有效的價(jià)格預(yù)期。從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)承擔(dān)著比其他行業(yè)更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。但收益率未必就是高回報(bào)，而且糧食產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)要取決于市場(chǎng)供求狀況，在需求彈性小于供給彈性的情況下，價(jià)格波動(dòng)較為劇烈，存在著很大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，往往出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”。正因?yàn)槿绱?，各種糧食資源，包括糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者本身，很可能出現(xiàn)因無(wú)利可圖而不愿進(jìn)行糧食生產(chǎn)的狀況。

經(jīng)過(guò)與37個(gè)成員特別是與美國(guó)和歐盟的反復(fù)磋商和討價(jià)還價(jià)，我國(guó)最終與談判國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅減讓、關(guān)稅配額、出口補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方面達(dá)成協(xié)議。我國(guó)承諾取消農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼，包括價(jià)格補(bǔ)貼、實(shí)物補(bǔ)貼，以及對(duì)出口產(chǎn)品加工、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼；同意把《農(nóng)業(yè)協(xié)議》6.2款的投資補(bǔ)貼和投入品補(bǔ)貼計(jì)算到6.4款“微量允許”補(bǔ)貼中，據(jù)此談判結(jié)果是，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼和投入品補(bǔ)貼最高限定可達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品總值的8.5％。

我國(guó)加入世貿(mào)組織已十余年，有關(guān)農(nóng)業(yè)協(xié)議的承諾逐漸實(shí)現(xiàn)，放開國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)已逐漸形成，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的“黃箱”政策也逐漸削減。糧食補(bǔ)貼未來(lái)突破的方向或是構(gòu)建一個(gè)由直接補(bǔ)貼(固定補(bǔ)貼)和價(jià)格支持(不固定補(bǔ)貼)和生產(chǎn)補(bǔ)貼等構(gòu)成的完整的政策體系，實(shí)現(xiàn)糧食補(bǔ)貼政策的真正平穩(wěn)過(guò)渡。