2014年，中國在新疆試點(diǎn)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，而美國推出了新的農(nóng)業(yè)法案，法案中取消對(duì)農(nóng)業(yè)直接支付和反周期補(bǔ)貼等掛鉤農(nóng)業(yè)支持政策，取而代之的是價(jià)格損失保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)計(jì)劃兩項(xiàng)政策。本文通過比較中美兩國棉花補(bǔ)貼相關(guān)政策，來說明兩國棉花相關(guān)政策性支持措施對(duì)市場的可能性影響。

　　美國棉花補(bǔ)貼構(gòu)成

　　現(xiàn)行的美國棉花補(bǔ)貼主要基于《2008年農(nóng)業(yè)法案》，它主要在《2002年農(nóng)業(yè)法案》的基礎(chǔ)上修訂而來。根據(jù)法案，政府向棉花生產(chǎn)者提供市場營銷貸款援助、直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼，除此之外，還有作物保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。通過上述補(bǔ)貼項(xiàng)目，不管市場價(jià)格如何變化，美國棉農(nóng)種植陸地棉的收入至少在71.25美分/磅，可明顯降低市場價(jià)格對(duì)棉農(nóng)收入的影響。

　　另外，為克服反周期補(bǔ)貼的部分弊端，美國《2008年農(nóng)業(yè)法案》在《2002年農(nóng)業(yè)法案》的基礎(chǔ)上增添了一項(xiàng)新的補(bǔ)貼政策，即平均作物收入選擇方案。選擇接受該補(bǔ)貼項(xiàng)目的農(nóng)戶，不再接受原有的反周期補(bǔ)貼，同時(shí)還必須同意減少20%的直接補(bǔ)貼和30%的營銷貸款。

　　美國《2008年農(nóng)業(yè)法案》還增添了另一項(xiàng)新的補(bǔ)貼方案——陸地棉經(jīng)濟(jì)調(diào)整援助，即對(duì)美國國內(nèi)使用美國產(chǎn)陸地棉的用戶給予一定的補(bǔ)貼。

　　2014年2月，美國通過了《2014年農(nóng)業(yè)法案》，農(nóng)業(yè)法案仍保留了農(nóng)產(chǎn)品貸款項(xiàng)目，其中皮馬棉目標(biāo)價(jià)格為79.77美分/磅，出口信貸保障項(xiàng)目（GSM 102計(jì)劃）的貸款期限由之前的36個(gè)月縮短到24個(gè)月。

　　新法案取消了涉及所有商品的直接補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼以及平均作物收入選擇方案，其中對(duì)陸地棉實(shí)行疊加收入保險(xiǎn)計(jì)劃。根據(jù)該計(jì)劃，一旦陸地棉種植者的實(shí)際收入不到預(yù)期收入的90%，疊加收入保險(xiǎn)計(jì)劃將對(duì)棉農(nóng)提供10%—30%的損失保險(xiǎn)。此外，美國聯(lián)邦政府還將為棉農(nóng)支付保險(xiǎn)費(fèi)用的80%，并對(duì)提供疊加收入保險(xiǎn)計(jì)劃服務(wù)的保險(xiǎn)公司給予補(bǔ)貼。

　　疊加收入保險(xiǎn)計(jì)劃會(huì)在2015年開始執(zhí)行，目前執(zhí)行的是過渡期政策。過渡期補(bǔ)貼政策是根據(jù)陸地棉年度均價(jià)、44.6公斤/畝的單產(chǎn)、2014年種植面積的60%以及2015年種植面積的36.5%，通過計(jì)算公式來測算出補(bǔ)貼。

　　表為新舊農(nóng)業(yè)法案下美國棉花支持政策比較

　　中國棉花補(bǔ)貼構(gòu)成

　　1.棉花良種補(bǔ)貼

　　2007年，中央財(cái)政啟動(dòng)了5億元資金用于棉花良種推廣補(bǔ)助項(xiàng)目，補(bǔ)貼區(qū)域?yàn)辄S河流域、長江流域和新疆棉區(qū)三大區(qū)域的8個(gè)棉花主產(chǎn)省區(qū)。其中，2007年中央安排新疆自治區(qū)的補(bǔ)貼面積為1080萬畝，補(bǔ)貼資金1.59億元，地方補(bǔ)貼630萬畝，兵團(tuán)450萬畝，平均每畝補(bǔ)貼15元。

　　農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部對(duì)農(nóng)作物良種補(bǔ)貼方式暫不作統(tǒng)一要求，可采取直接發(fā)放補(bǔ)貼資金或差價(jià)供種補(bǔ)貼的方式，由各地根據(jù)本地實(shí)際，按照讓農(nóng)民得實(shí)惠、提高良種覆蓋率的原則自行確定。

　　2.出疆棉運(yùn)輸補(bǔ)貼

　　為解決新疆棉運(yùn)輸難、銷售難的問題，從2008年開始，國家對(duì)產(chǎn)地新疆、使用鐵路運(yùn)輸?shù)男陆藜懊藜唽?shí)施每噸400元的出運(yùn)補(bǔ)貼。并在2010年6月宣布將2009年的運(yùn)輸補(bǔ)貼范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至粘膠紗線及棉網(wǎng)。2011年開始，國家出疆補(bǔ)貼將棉布納入補(bǔ)貼范圍，并提高出疆移庫補(bǔ)貼額度至500元/噸，其中棉花移庫費(fèi)用補(bǔ)貼根據(jù)棉花生產(chǎn)年度核算，補(bǔ)貼期限暫定2011—2015年，棉紗、棉布運(yùn)輸費(fèi)用補(bǔ)貼根據(jù)自然年度核算，補(bǔ)貼期限暫定2011—2015年。2013年3月15日起，公路運(yùn)輸補(bǔ)貼開始實(shí)施，補(bǔ)貼水平同樣為500元/噸。

　　3.新疆優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)支持

　　新疆優(yōu)質(zhì)棉基地對(duì)于保障國家棉花安全和棉紡工業(yè)發(fā)展有著重要意義，中央已連續(xù)在3個(gè)“五年計(jì)劃”里支持其建設(shè)，累計(jì)投入預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金25億元。這是新中國成立以來國家對(duì)單一省區(qū)、單一農(nóng)作物投資年限最長的項(xiàng)目。新疆“十二五”優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)總投資14.13億元。支持建設(shè)種子質(zhì)量資源創(chuàng)新與育種研發(fā)平臺(tái)1個(gè)，品種選育和良種引進(jìn)試驗(yàn)基地14個(gè)，良繁田30萬畝，良種加工生產(chǎn)線9條，新增高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)棉田61萬畝，高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水棉田85萬畝，機(jī)采棉面積93.2萬畝，殘膜污染治理面積80萬畝，精量播種及病蟲害統(tǒng)防面積35萬畝。

　　4.棉花目標(biāo)價(jià)格直補(bǔ)

　　2014年中央1號(hào)文件提到“關(guān)于啟動(dòng)新疆棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的要求”。目標(biāo)價(jià)格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的基礎(chǔ)上，釋放價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)市場預(yù)期，通過差價(jià)補(bǔ)貼保護(hù)重要原料產(chǎn)業(yè)安全、保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項(xiàng)農(nóng)業(yè)支持政策。目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼對(duì)象是試點(diǎn)地區(qū)種植者，總的原則是多種多補(bǔ)，少種少補(bǔ)，不種不補(bǔ)。

　　目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容：

　　一是在全國范圍內(nèi)取消棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策。政府不干預(yù)市場價(jià)格，價(jià)格由市場決定，生產(chǎn)者按市場價(jià)格出售棉花。

　　二是對(duì)新疆棉花實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)。種植前公布棉花目標(biāo)價(jià)格。2014年新疆目標(biāo)價(jià)格定為19800元/噸。當(dāng)市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國家根據(jù)目標(biāo)價(jià)格與市場價(jià)格的差價(jià)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼；當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不發(fā)放補(bǔ)貼。

　　三是完善補(bǔ)貼方式，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼額與種植面積、產(chǎn)量或銷售量掛鉤。

　　目前，關(guān)于新疆目標(biāo)價(jià)格直補(bǔ)的細(xì)則尚未出臺(tái)，有關(guān)直補(bǔ)政策的進(jìn)展如下：

　　一是2014年4月5日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布2014年棉花目標(biāo)價(jià)格為每噸19800元/噸。

　　二是6月1日—8月31日，新疆自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳會(huì)同財(cái)政廳、國土資源廳、統(tǒng)計(jì)局、調(diào)查總隊(duì)對(duì)全區(qū)棉花種植面積數(shù)據(jù)進(jìn)行會(huì)審和匯總，確認(rèn)準(zhǔn)確無誤后，以正式文件形式上報(bào)自治區(qū)棉花目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　表為2011—2014年國內(nèi)棉花支持政策比較

　　結(jié)語

　　美國作為發(fā)達(dá)國家，在之前的農(nóng)業(yè)法案中，對(duì)棉花的支持政策遠(yuǎn)強(qiáng)于中國，這也是美國棉花獲得強(qiáng)大市場競爭力的主要原因之一。但美國對(duì)農(nóng)業(yè)品尤其是棉花的補(bǔ)貼支持政策正呈現(xiàn)明顯的“綠箱化”調(diào)整，由傳統(tǒng)直接針對(duì)棉花種植和價(jià)格的補(bǔ)貼逐漸演變?yōu)椴会槍?duì)特定產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，從效果上看，由于新的農(nóng)業(yè)法案大幅削減了商品項(xiàng)目，也就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，潛在地，農(nóng)作物播種面積可能將會(huì)減少。然而，由于生物能源等鼓勵(lì)措施的擴(kuò)大，部分農(nóng)作物播種面積又會(huì)增長。

　　另外，由于新的農(nóng)業(yè)法案為農(nóng)民提供了更多的市場風(fēng)險(xiǎn)管理策略，來自作物保險(xiǎn)的收入增加，導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)場收入增加，從而農(nóng)民能夠接受略低的市場價(jià)格。美國新農(nóng)業(yè)法案的調(diào)整巧妙地避開了引起貿(mào)易爭端的補(bǔ)貼問題，但在保障農(nóng)民收入方面的支持力度并沒有減弱，合理地利用規(guī)則。

　　中國試點(diǎn)棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，但對(duì)相關(guān)品種的直接支持在增加，補(bǔ)貼仍呈現(xiàn)明顯的“黃箱化”特征。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》以及“中國入世承諾”，未來隨補(bǔ)貼額度的明顯增加，對(duì)特定商品的直接補(bǔ)貼以及對(duì)整個(gè)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼都存在“天花板”，有被限制和削減的可能。在條件合適的情況下，應(yīng)注意借鑒美國對(duì)農(nóng)產(chǎn)品支持的經(jīng)驗(yàn)，合理利用貿(mào)易規(guī)則。