14.3萬(wàn)億隱債清零方案：底數(shù)、時(shí)間表和路線圖

事件：地方隱性債務(wù)一攬子化債組合拳靴子落地。11月8日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議決定，批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案》（下稱《議案》）。隨后新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安披露了全國(guó)隱性債務(wù)底數(shù)、2028年底前化債時(shí)間表和路線圖。

化債方案整體設(shè)計(jì)如下：2028年隱性債務(wù)清零目標(biāo)達(dá)成之前，通過(guò)三項(xiàng)政策工具，將地方政府隱性債務(wù)總額從14.3萬(wàn)億大幅降至2.3萬(wàn)億：1）3年6萬(wàn)億元置換額度：一次性提高6萬(wàn)億元債務(wù)限額以置換存量隱性債務(wù)、分三年實(shí)施；2）5年4萬(wàn)億元專項(xiàng)債化債額度：從2024起連續(xù)五年每年安排8000億元新增專項(xiàng)債用于化債；上述兩項(xiàng)共計(jì)直接增加地方化債資源10萬(wàn)億元。3）加上2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，這部分隱債不再堅(jiān)持2028年前清零，仍按原來(lái)合同償還。剩下2.3萬(wàn)億自主化解。

我們認(rèn)為，這份2024~2028五年化債方案整體符合我們預(yù)期：

從過(guò)去地方政府強(qiáng)調(diào)“砸鍋賣鐵”化債到重啟“隱債置換”，中央化債思路整體更加務(wù)實(shí)，首次明確了從2024年開(kāi)始未來(lái)5年14.3萬(wàn)億地方隱性債務(wù)實(shí)現(xiàn)2028年清零的目標(biāo)和方案。

置換后地方政府的化債壓力和現(xiàn)金流將有顯著改善。從2024年開(kāi)始，五年地方債務(wù)年均消化額從2.86萬(wàn)億元減為4600億元。置換將大幅節(jié)約地方利息支出，五年累計(jì)可節(jié)約6000億元左右。

債務(wù)置換將有助于扭轉(zhuǎn)存量債務(wù)過(guò)度占用財(cái)政資源的困境，解決地方各類“三角債”問(wèn)題，存量減負(fù)，以騰挪出更多空間做增量。

我們認(rèn)為，化債思路的底層邏輯更多體現(xiàn)“托底防風(fēng)險(xiǎn)”，而非“強(qiáng)刺激”思路?；瘋悸窂谋硗廪D(zhuǎn)表內(nèi)，隱性轉(zhuǎn)顯性，并不改變地方是償債責(zé)任主體的現(xiàn)實(shí)，尚未看到中央轉(zhuǎn)杠桿（中央擴(kuò)表，將部分地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至中央）的意愿和行動(dòng)。

與2015-2018年上一輪化債相比，未來(lái)地方財(cái)政預(yù)算和債務(wù)硬約束更強(qiáng)，財(cái)政紀(jì)律更加嚴(yán)格。重申堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，避免處理完“舊賬”，又增“新賬”。這意味著過(guò)去十年地方政府“邊化債+邊舉債”已行不通，地方財(cái)政自主融資能力將受到限制，城投轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

當(dāng)前外部地緣政治風(fēng)險(xiǎn)抬升，外需或進(jìn)一步承壓，為應(yīng)對(duì)外部沖擊，中國(guó)有望實(shí)施更有力度的逆周期財(cái)政政策和貨幣政策。除化債外，市場(chǎng)期待，下一步財(cái)政政策更多聚焦房地產(chǎn)紓困，擴(kuò)大消費(fèi)需求，助力修復(fù)地方政府、企業(yè)、居民三大資產(chǎn)負(fù)債表，提振三大主體支出意愿和支出能力等領(lǐng)域。

地方隱債底數(shù)和時(shí)間表

官方首次明確隱性債務(wù)規(guī)模。據(jù)財(cái)政部長(zhǎng)藍(lán)佛安介紹，2023年末，經(jīng)過(guò)逐個(gè)項(xiàng)目甄別、逐級(jí)審核上報(bào)，全國(guó)隱性債務(wù)余額為14.3萬(wàn)億元。過(guò)去幾年中央經(jīng)過(guò)多輪化債，這是從國(guó)家層面首次披露全國(guó)隱性債務(wù)余額。14.3萬(wàn)億這一數(shù)字，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)測(cè)算地方政府隱性債務(wù)在50~60萬(wàn)億之間。據(jù)中誠(chéng)信國(guó)際測(cè)算，近年來(lái)以融資平臺(tái)為主要載體的隱性債務(wù)增速雖有放緩，但存量規(guī)模仍較大，2022年規(guī)模在38.97-56.88萬(wàn)億之間。據(jù)WIND統(tǒng)計(jì)，截至2024年6月末，全國(guó)城投公司的有息債務(wù)規(guī)模約59.01萬(wàn)億。

重申2028年隱性債務(wù)清零的目標(biāo)不松動(dòng)。11月8日新聞發(fā)布會(huì)上，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任許宏才重申隱債要在2028年底前全部化解完畢。

中國(guó)隱性債務(wù)清零的要求源于2018年。2018年8月，中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)），要求地方政府在5-10年內(nèi)化解隱性債務(wù)。據(jù)10月12日財(cái)政部長(zhǎng)藍(lán)佛安披露，2023年末全國(guó)納入政府債務(wù)信息平臺(tái)的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，以此倒推，2018年全國(guó)隱債摸底底數(shù)為28.6萬(wàn)億元。

化債三大政策工具全拆解

本輪14.3萬(wàn)億隱債化解可詳細(xì)拆分為四組部分：6萬(wàn)億元債務(wù)置換+4萬(wàn)億元專項(xiàng)債劃轉(zhuǎn)+2萬(wàn)億元棚改隱債按照原合同執(zhí)行+2.3萬(wàn)億元自主化解。

①3年6萬(wàn)億：增加6萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)，新增債務(wù)限額：a)全部安排為專項(xiàng)債務(wù)限額；b)一次報(bào)批、分三年實(shí)施（2024—2026年每年2萬(wàn)億元）。按此安排，2024年末地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額將由29.52萬(wàn)億元增加到35.52萬(wàn)億元。

據(jù)財(cái)長(zhǎng)藍(lán)佛安披露，6萬(wàn)億置換債務(wù)額度分配一次到位，穩(wěn)定政策預(yù)期——“根據(jù)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，按照全國(guó)統(tǒng)一比例，分配地方政府債務(wù)限額，體現(xiàn)政策公平性，形成穩(wěn)定化債預(yù)期”。

這一表述意味著中央將按照隱性債務(wù)規(guī)模統(tǒng)一分配到需要置換隱性債務(wù)各個(gè)省，再由省一級(jí)政府負(fù)責(zé)轄內(nèi)總統(tǒng)籌，地市級(jí)政府高度關(guān)注6萬(wàn)億債務(wù)置換如何分配。10月12日，政部表示，北京、上海、廣東已實(shí)現(xiàn)存量隱性債務(wù)清零。

②5年4萬(wàn)億：從2024年開(kāi)始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，補(bǔ)充政府性基金財(cái)力，專門用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬(wàn)億元。此前財(cái)長(zhǎng)藍(lán)佛安在10月12日新聞發(fā)布會(huì)上已經(jīng)預(yù)告了這一工具，2024年新增3.9萬(wàn)億專項(xiàng)債當(dāng)中已安排8000億專項(xiàng)債用于積極化債。

③2萬(wàn)億棚改隱債按原合同：2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬(wàn)億元，仍按原合同償還。

④2.3萬(wàn)億自主化解：通過(guò)上述三項(xiàng)政策工具，2024-2028五年時(shí)間留給地方政府自主化解的隱債規(guī)模從14.3萬(wàn)億大幅降至2.3萬(wàn)億。平均每年消化額從2.86萬(wàn)億元減為4600億元，從而減輕隱性債務(wù)給地方政府帶來(lái)的財(cái)政壓力。

綜合上述分析，我們簡(jiǎn)單總結(jié)化債相關(guān)的幾個(gè)關(guān)鍵數(shù)據(jù)如下：

①化債時(shí)間表和規(guī)模。規(guī)模從14.3萬(wàn)億大幅降至2.3萬(wàn)億，時(shí)間表是從2024年到2028年，五年時(shí)間。

②所謂10萬(wàn)億化債方案，指的是從2024年開(kāi)始3年6萬(wàn)億元置換額度+5年4萬(wàn)億元專項(xiàng)債化債額度：綜合兩項(xiàng)工具，從2024年開(kāi)始，前三年每年2.8萬(wàn)億元，總規(guī)模8.4萬(wàn)億的密集化債支持；最后兩年年均化債力度則為8000億元。

③6萬(wàn)億元債務(wù)限額：分三年安排，2024—2026年每年2萬(wàn)億元，意味著今年四季度將會(huì)完成首批2萬(wàn)億置換專項(xiàng)債發(fā)行工作。

④政策實(shí)際效果：由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出。財(cái)政部估算，2024-2028年五年累計(jì)可節(jié)約6000億元左右。

化債思路的變與不變

我們認(rèn)為，本輪化債強(qiáng)調(diào)兩個(gè)關(guān)鍵詞：化和展，化債思路整體更加務(wù)實(shí)，從以往地方“砸鍋賣鐵”化債到“正視困難”主動(dòng)化解。

11月8日，財(cái)長(zhǎng)藍(lán)佛安指出，化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變：一是從過(guò)去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，二是從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，四是從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

化債三重目標(biāo)：解燃眉之急、化解三角債、騰出更多政策空間

①解決地方“燃眉之急”，緩釋地方當(dāng)期化債壓力、減少利息支出。讓地方卸下包袱、輕裝上陣。

②推動(dòng)解決地方各類“三角債”問(wèn)題，提振經(jīng)營(yíng)主體信心，降低金融機(jī)構(gòu)呆壞賬損失。

③扭轉(zhuǎn)存量債務(wù)過(guò)度占用財(cái)政資源的困境，將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來(lái)，可以更大力度支持投資和消費(fèi)、科技創(chuàng)新等。

化債三個(gè)基本原則并沒(méi)有改變

①不改變地方政府的償債責(zé)任。從表外轉(zhuǎn)表內(nèi)，從隱性轉(zhuǎn)顯性，地方政府總體償債責(zé)任未變，底層邏輯仍是“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”。

②堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)，避免處理完“舊賬”，又增“新賬”。藍(lán)佛安部長(zhǎng)在發(fā)布會(huì)中明確表示，將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”。

③城投公司轉(zhuǎn)型大方向未變。中央重申加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司改革轉(zhuǎn)型，規(guī)范政府和國(guó)有企業(yè)關(guān)系，國(guó)有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項(xiàng)目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

下一步增量政策新期待：財(cái)政政策“更加給力”組合拳

正如前文所述，我們認(rèn)為，新一輪化債思路主要以防風(fēng)險(xiǎn)托底為主。當(dāng)前外部地緣政治風(fēng)險(xiǎn)抬升，外需或進(jìn)一步承壓，為應(yīng)對(duì)外部沖擊，中國(guó)有望實(shí)施更有力度的逆周期財(cái)政政策和貨幣政策。11月8日，藍(lán)佛安部長(zhǎng)已明確表示將實(shí)施更加給力的財(cái)政政策。除化債外，市場(chǎng)期待下一步財(cái)政政策更多聚焦房地產(chǎn)紓困，擴(kuò)大消費(fèi)需求，助力修復(fù)地方政府、企業(yè)、居民三大資產(chǎn)負(fù)債表，提振三大主體支出意愿和支出能力等領(lǐng)域。

11月8日的人大常委會(huì)主要圍繞化債展開(kāi)，對(duì)于市場(chǎng)關(guān)注的其他問(wèn)題，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安作出了積極表態(tài)，為下一步政府舉債空間、赤字空間、特別國(guó)債及消費(fèi)刺激等留出一定政策想象空間。最終政策有待年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和明年“兩會(huì)”進(jìn)一步確認(rèn)。

2025年更加給力的財(cái)政政策組合拳意味著什么？

11月8日，藍(lán)佛安表示，結(jié)合明年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，將實(shí)施更加給力的財(cái)政政策：一是積極利用可提升的赤字空間。二是擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領(lǐng)域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債，支持國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)。四是加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新、民生等重點(diǎn)領(lǐng)域投入保障力度。

我們認(rèn)為，財(cái)政政策在解決化債這一存量問(wèn)題之后，下一步有望更多聚焦房地產(chǎn)紓困、擴(kuò)大消費(fèi)需求等多增量方向，我們認(rèn)為，2025年有望推出更有力度的財(cái)政政策組合拳，假設(shè)如下：①名義財(cái)政赤字率，從2024年的3%提升至4%；②考慮到化債和專項(xiàng)債收儲(chǔ)，新增專項(xiàng)債規(guī)模，有望從2024年的3.9萬(wàn)億提升至5萬(wàn)億元；③特別國(guó)債提升至2萬(wàn)億元，實(shí)際使用額或與2024年持平。

突破60%政府負(fù)債率紅線，為下一步政府舉債打開(kāi)空間

根據(jù)此次債務(wù)置換方案，截至2023年末，中國(guó)政府全口徑債務(wù)總額為85萬(wàn)億元，其中，國(guó)債30萬(wàn)億元，地方政府法定債務(wù)40.7萬(wàn)億元，隱性債務(wù)14.3萬(wàn)億元，政府負(fù)債率為67.5%。

這一突破意義重大。自1991年歐盟《馬約》公布赤字率3%和政府負(fù)債率60%為財(cái)政紀(jì)律紅線以來(lái)，中國(guó)學(xué)界長(zhǎng)期把這個(gè)規(guī)定當(dāng)作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)警戒線。實(shí)踐中，歐盟、美國(guó)、日本等早已經(jīng)放棄這一風(fēng)險(xiǎn)警戒線。我國(guó)政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場(chǎng)國(guó)家。11月8日財(cái)政部長(zhǎng)藍(lán)佛安援引IMF統(tǒng)計(jì)，2023年末G20國(guó)家平均政府負(fù)債率118.2%，其中：日本249.7%、美國(guó)118.7%，G7國(guó)家平均政府負(fù)債率123.4%。

11月8日，藍(lán)佛安重申中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。我們認(rèn)為2025年廣義財(cái)政赤字和狹義財(cái)政赤字或有所擴(kuò)張。按照社科院國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表披露，截至2024年6月，我國(guó)中央政府杠桿率僅為24.6%，中央財(cái)政仍有較大的舉債和提高赤字率的空間。

假設(shè)2025年財(cái)政赤字率較2024年提升一個(gè)百分點(diǎn)至4%，那么明年新增財(cái)政赤字規(guī)模將在5.3萬(wàn)億左右（2024年為4.06萬(wàn)億）。

三大增量政策進(jìn)展：特別國(guó)債注資大行、專項(xiàng)債收儲(chǔ)、房地產(chǎn)相關(guān)稅收

11月8日，藍(lán)佛安部長(zhǎng)還披露了其他尚未出臺(tái)三項(xiàng)增量政策進(jìn)展：

①特別國(guó)債：發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有大型商業(yè)銀行核心一級(jí)資本等工作，正在加快推進(jìn)中。

特別國(guó)債注資是市場(chǎng)高度關(guān)注的話題之一，我們認(rèn)為，參照歷史上銀行注資行動(dòng)，新一輪銀行注資也不會(huì)簡(jiǎn)單一刀切，而是根據(jù)銀行的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、資本凈額、貸款呆賬和資本充足率等指標(biāo)，確定六家國(guó)有大行特別國(guó)債的承購(gòu)數(shù)額。

考慮到銀行注資，我們認(rèn)為，2025年超長(zhǎng)期特別國(guó)債有望在原先每年1萬(wàn)億元的基礎(chǔ)上提高至2萬(wàn)億元?！皟芍亍焙汀皟尚隆比匀皇翘貏e國(guó)債重點(diǎn)投向領(lǐng)域，消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模有望進(jìn)一步擴(kuò)圍。11月8日，藍(lán)佛安部長(zhǎng)披露，將加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模。

②專項(xiàng)債收儲(chǔ)：專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲(chǔ)備，以及收購(gòu)存量商品房用作保障性住房方面，財(cái)政部正在配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則，推動(dòng)加快落地。

專項(xiàng)債用于上述三類投向，在規(guī)模上，如果每年拿出8000億-1萬(wàn)億用于回收閑置土地和存量商品房，約占到每年新增專項(xiàng)債額度20%左右。按照上一輪經(jīng)驗(yàn)看，2017年、2018年地方分別推出土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債和棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債，由于投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目能增加地方政府性基金收入，投資棚戶區(qū)改造能帶動(dòng)房地產(chǎn)去庫(kù)存，地方政府有很大的積極性去發(fā)行土儲(chǔ)債和棚改債。據(jù) Wind 統(tǒng)計(jì)，2018、2019 年投向土儲(chǔ)、棚改的專項(xiàng)債合計(jì)占比曾超過(guò) 60%。

然而，當(dāng)下地方政府收購(gòu)閑置土地和商品房面臨的激勵(lì)和約束要比2017年那一輪要復(fù)雜得多。以保障性再貸款為例，截至2024年9月末，央行披露的數(shù)據(jù)顯示，可用于收購(gòu)存量商品的3000億保障房再貸款僅使用162億元。

③房地產(chǎn)稅收：目前，支持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策，已按程序報(bào)批，近期即將推出。

10月12日財(cái)政部披露，正在抓緊研究明確與取消普通住宅和非普通住宅標(biāo)準(zhǔn)相銜接的增值稅、土地增值稅政策。下一步，還將進(jìn)一步研究加大支持力度，調(diào)整優(yōu)化相關(guān)稅收政策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

如何確保全年預(yù)算目標(biāo)：有關(guān)中央單位上繳專項(xiàng)收益

此外，年內(nèi)財(cái)政收支如何“實(shí)現(xiàn)全年預(yù)算目標(biāo)”，藍(lán)佛安部長(zhǎng)表示“有充足的政策工具和資源，能夠保障今年全國(guó)財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)平衡，重點(diǎn)支出力度不減”。

收入方面，藍(lán)佛安部長(zhǎng)拿出三個(gè)解決方案：

①將安排有關(guān)中央單位上繳一部分專項(xiàng)收益，補(bǔ)充中央財(cái)政收入；

②地方層面，將拿出4000億元地方政府債務(wù)結(jié)存限額，用于補(bǔ)充地方政府綜合財(cái)力；

③鼓勵(lì)有條件的地方盤活政府存量資源資產(chǎn)，加強(qiáng)國(guó)有資本收益管理，保障財(cái)政支出需要。

④如果確有必要，地方還有預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等存量資金可以動(dòng)用。

風(fēng)險(xiǎn)提示：

1）外部地緣政治不確定性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步升級(jí)；

2）國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)下行超預(yù)期；

3）政策出臺(tái)力度和執(zhí)行不及預(yù)期。

附錄：2015-2018年化債時(shí)間軸

全國(guó)摸底：審計(jì)署分別在2011年與2013年對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)和全國(guó)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬(wàn)億元，可承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬(wàn)億元。

嚴(yán)控增量：2014年8月頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修正案明確規(guī)定，地方政府在批準(zhǔn)限額內(nèi)發(fā)行債券是唯一合法的舉借債務(wù)途徑，將融資平臺(tái)的政府融資職能剝離，控制地方政府隱性債務(wù)的進(jìn)一步增加。

歸類存量：2014年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、10月財(cái)政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，規(guī)定將地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，并構(gòu)建系統(tǒng)化地方政府債務(wù)管理制度，對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行歸類和整理。

再次摸底：在2013年審計(jì)署的摸底結(jié)果基礎(chǔ)上，再次在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行自查與抽查，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上明確，截至2014年末，地方政府存量債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，其中1.06萬(wàn)億元為過(guò)去批準(zhǔn)發(fā)行的政府債券，14.34萬(wàn)億元為通過(guò)銀行貸款、融資平臺(tái)等非債券融資方式舉措的存量債務(wù)。

化解存量：樓部長(zhǎng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議的專題詢問(wèn)中表示，“國(guó)務(wù)院準(zhǔn)備用三年左右的時(shí)間進(jìn)行置換”，降低利息負(fù)擔(dān)，緩解當(dāng)期的償債風(fēng)險(xiǎn)。2015年至2018年，全國(guó)置換債分別發(fā)行3.2萬(wàn)億元、4.9萬(wàn)億元、2.8萬(wàn)億元、1.3萬(wàn)億元，合計(jì)發(fā)行12.2萬(wàn)億元。其中，2015年根據(jù)審計(jì)和核查的各地到期債務(wù)情況進(jìn)行分配，2016年開(kāi)始則由地方政府根據(jù)償債需要與市場(chǎng)情況自行確定。

完成階段性目標(biāo)：至2018年末，《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：置換債券累計(jì)發(fā)行12.2萬(wàn)億元，基本完成既定的存量政府債務(wù)置換目標(biāo)；經(jīng)過(guò)置換，年末地方政府債務(wù)平均利率比2014年末降低約6.5個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)節(jié)約利息約1.7萬(wàn)億元。