2025年3月5日，十四屆全國人大三次會議在北京召開。今年的《政府工作報(bào)告》釋放了哪些信號？政策如何發(fā)力？與往年有何不同？

1、增長目標(biāo)持平，物價(jià)目標(biāo)下調(diào) 

今年是 “十四五” 規(guī)劃收官之年。在外部形勢上，報(bào)告作出判斷“外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻”、“可能對我國貿(mào)易、科技等領(lǐng)域造成更大沖擊”，具體的表現(xiàn)主要包括：世界經(jīng)濟(jì)增長動能不足，單邊主義、保護(hù)主義加劇，多邊貿(mào)易體制受阻，關(guān)稅壁壘增多，沖擊全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，對國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)造成阻礙。

在國內(nèi)形勢上，短期面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。報(bào)告指出“經(jīng)濟(jì)回升向好基礎(chǔ)還不穩(wěn)固”、“民生領(lǐng)域存在短板”、“社會矛盾化解和風(fēng)險(xiǎn)防范”、“政府效能和依法行政能力”等四點(diǎn)問題，具體的表現(xiàn)主要包括：有效需求不足，特別是消費(fèi)不振；部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，賬款拖欠問題仍較突出；群眾就業(yè)增收面臨壓力；有的政策落地偏慢、效果不及預(yù)期等。但是長期來看，報(bào)告明確 “我國具有顯著的制度優(yōu)勢、有超大規(guī)模市場、完備產(chǎn)業(yè)體系、豐富人力人才資源等諸多優(yōu)勢條件”，經(jīng)濟(jì)長期向好的基本趨勢沒有改變。但是立足當(dāng)下，我們要“正視困難、堅(jiān)定信心”。

2025年GDP目標(biāo)增速5%左右，自2023年以來保持不變。我們認(rèn)為，2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，中共中央還將提出“十五五”規(guī)劃建議。處在承上啟下的重要節(jié)點(diǎn)，今年GDP目標(biāo)增速之所以不變，一是為了引導(dǎo)預(yù)期，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長；二是為了政策可持續(xù)性，以便與“十五五”規(guī)劃開局之年的目標(biāo)相銜接。

2025年CPI目標(biāo)增速2%左右，這是2015年以來長期保持3%后的首次下調(diào)。作為對比，上一次CPI目標(biāo)增速低于3%還是在2001至2003年。2001年全國物價(jià)增速處于負(fù)向區(qū)間，直到政策持續(xù)發(fā)力才推動經(jīng)濟(jì)走出通縮困境。2024年全年，CPI上漲0.2%，PPI下降2.2%，低于當(dāng)年目標(biāo)增速。我們認(rèn)為，今年CPI目標(biāo)下調(diào)不等于要求降低，反而體現(xiàn)決策層對價(jià)格溫和上漲仍有較高要求，這意味著積極政策基調(diào)還需要持續(xù)，預(yù)計(jì)邊際加力，逐步加碼。

此外，2025年就業(yè)目標(biāo)持平，能耗目標(biāo)小幅上調(diào)。從其他預(yù)期目標(biāo)看，2025年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右，與2024年目標(biāo)持平。2025年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低3%左右，糧食產(chǎn)量1.4萬億斤左右，相比2024年目標(biāo)分別上調(diào)0.5個(gè)百分點(diǎn)、1000斤左右。

面對短期困難和挑戰(zhàn)，政策要對癥下藥。所以，在政策基調(diào)方面，報(bào)告指出“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)，守正創(chuàng)新、先立后破，系統(tǒng)集成、協(xié)同配合，充實(shí)完善政策工具箱，根據(jù)形勢變化動態(tài)調(diào)整政策，提高宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、有效性。注重目標(biāo)引領(lǐng)，把握政策取向，講求時(shí)機(jī)力度，強(qiáng)化系統(tǒng)思維，提升宏觀政策實(shí)施效能”。

2、政策發(fā)力：赤字升，貨幣松，匯率穩(wěn)

對于宏觀政策，報(bào)告突出三大特點(diǎn)。一是要“協(xié)調(diào)”。報(bào)告提出“提升政策目標(biāo)、工具、時(shí)機(jī)、力度、節(jié)奏的匹配度”。二是要“盡早”。報(bào)告提出“出臺實(shí)施政策要能早則早、寧早勿晚，與各種不確定性搶時(shí)間，看準(zhǔn)了就一次性給足，提高政策實(shí)效”。三是注意“積極預(yù)期”。報(bào)告提出“注重傾聽市場聲音，協(xié)同推進(jìn)政策實(shí)施和預(yù)期引導(dǎo)，塑造積極的社會預(yù)期”。

總結(jié)來看，我們認(rèn)為，今年宏觀政策方向不斷積極，有利于高質(zhì)量完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)“十五五”良好開局打牢基礎(chǔ)。但需要提醒的是，穩(wěn)增長是在“高質(zhì)量發(fā)展”的前提下發(fā)力，不會大水漫灌式的強(qiáng)刺激。

積極財(cái)政赤字調(diào)升，政府債務(wù)增加2.9萬億元。政府報(bào)告提出“實(shí)施更加積極的財(cái)政政策”，比去年表述“積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效”更加積極。這一點(diǎn)在目標(biāo)方面也有所體現(xiàn)：一是，2025年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個(gè)百分點(diǎn)，赤字規(guī)模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。二是，擬發(fā)行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發(fā)行特別國債5000億元，支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充資本。三是，擬安排地方政府專項(xiàng)債券4.4萬億元、比上年增加5000億元。總結(jié)來看，今年合計(jì)新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元。我們測算后發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出強(qiáng)度明顯加大。

財(cái)政節(jié)奏有望前置，方向聚焦擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)地產(chǎn)、惠民生。報(bào)告提出“要加快各項(xiàng)資金下達(dá)撥付，盡快形成實(shí)際支出”，體現(xiàn)今年財(cái)政節(jié)奏發(fā)力靠前。財(cái)政方向聚焦三條主線。一是，超長期特別國債加碼“兩新”、“兩重”領(lǐng)域，同時(shí)補(bǔ)充銀行資本金。二是，部分專項(xiàng)債的使用重回土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域值得關(guān)注。報(bào)告提出新增專項(xiàng)債“重點(diǎn)用于投資建設(shè)、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業(yè)賬款等”。三是，結(jié)合專項(xiàng)債券管理確立新機(jī)制，或增加對新興產(chǎn)業(yè)的基建支持。此外，我們認(rèn)為，財(cái)政留足政策空間，如果下半年穩(wěn)增長仍有壓力，不排除臨時(shí)提升財(cái)政力度的可能。

貨幣適度寬松，節(jié)奏權(quán)衡匯率。政府報(bào)告提出“實(shí)施適度寬松的貨幣政策”，與去年表述“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度、精準(zhǔn)有效”更加積極。同時(shí)，“適時(shí)降準(zhǔn)降息，保持流動性充裕”，“使社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量增長同經(jīng)濟(jì)增長、價(jià)格總水平預(yù)期目標(biāo)相匹配”。我認(rèn)為，貨幣政策延續(xù)穩(wěn)健寬松方向較為明確。

報(bào)告新增“適時(shí)降準(zhǔn)降息”表述。我們認(rèn)為，短期來說，我國經(jīng)濟(jì)在去年四季度以來表現(xiàn)較好，降息可能性不大。同時(shí)，考慮到美元走強(qiáng)，海外局勢不確定性增加，堅(jiān)決防范匯率超調(diào)風(fēng)險(xiǎn)或是央行的重要目標(biāo)。政府報(bào)告也強(qiáng)調(diào)“保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定”。中期來看，貨幣寬松方向明確，但不會大水漫灌式強(qiáng)刺激，預(yù)計(jì)降準(zhǔn)降息節(jié)奏或漸進(jìn)式、小步伐推進(jìn)。

在方向上，貨幣政策體現(xiàn)在對實(shí)體經(jīng)濟(jì)、關(guān)鍵領(lǐng)域的支持，特別是樓市股市等領(lǐng)域值得關(guān)注。政府報(bào)告提出“更大力度促進(jìn)樓市股市健康發(fā)展，加大對科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、提振消費(fèi)以及民營、小微企業(yè)等的支持”。

3、工作任務(wù)：擴(kuò)內(nèi)需首位，“兩新”擴(kuò)圍，“兩重”加碼

報(bào)告提出十大任務(wù)，亮點(diǎn)之處在于：第一，“擴(kuò)內(nèi)需”由去年的第三位置移居首位。報(bào)告提出“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”。第二，“推動標(biāo)志性改革舉措加快落地”是相比去年的新增內(nèi)容。第三，生態(tài)方面“降碳減污擴(kuò)綠增長”相比去年更加清晰，值得關(guān)注。

擴(kuò)內(nèi)需是首要任務(wù)，其中消費(fèi)是重要一環(huán)，所以報(bào)告提出“實(shí)施提振消費(fèi)專項(xiàng)行動”。具體手段聚焦兩方面：一是，提升消費(fèi)能力，促進(jìn)增收。報(bào)告提出“多渠道促進(jìn)居民增收，推動中低收入群體增收減負(fù)，完善勞動者工資正常增長機(jī)制”。

二是，供需兩端雙管齊下。在需求端，其主線或在于：“兩新”政策向數(shù)碼產(chǎn)品擴(kuò)圍。第一，“兩新”加力擴(kuò)圍。報(bào)告提出“安排超長期特別國債3000億元支持消費(fèi)品以舊換新”，資金相比去年增加1500億元。結(jié)合國家發(fā)改委部署，2025年將對個(gè)人消費(fèi)者購買手機(jī)、平板、智能手表手環(huán)等3類數(shù)碼產(chǎn)品給予補(bǔ)貼。此外，在供給端，報(bào)告提出“擴(kuò)大健康、養(yǎng)老、托幼、家政等多元化服務(wù)供給。創(chuàng)新和豐富消費(fèi)場景，加快數(shù)字、綠色、智能等新型消費(fèi)發(fā)展”。

擴(kuò)內(nèi)需需要兼顧投資和消費(fèi)，我們認(rèn)為投資端有兩大亮點(diǎn)。第一，今年中央預(yù)算內(nèi)投資擬安排7350億元，相比去年的7000億元有所增加。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決防止低效無效投資”，旨在推動“十四五”規(guī)劃重大工程順利收官。第二，報(bào)告指出“用好超長期特別國債”、“更大力度支持‘兩重’建設(shè)”。我們預(yù)計(jì)今年“兩重”建設(shè)重點(diǎn)支持城市燃?xì)?、排水等地下管網(wǎng)和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、城中村改造等城市更新項(xiàng)目。

穩(wěn)外資方面，關(guān)注服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放。報(bào)告提出“推動互聯(lián)網(wǎng)、文化等領(lǐng)域有序開放，擴(kuò)大電信、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域開放試點(diǎn)”、“加強(qiáng)外資企業(yè)服務(wù)保障”。此外，推動自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提質(zhì)增效和擴(kuò)大改革任務(wù)授權(quán)，加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易港核心政策落地。

4、房地產(chǎn)：托底為主，關(guān)注量價(jià)拐點(diǎn)

房地產(chǎn)方面，報(bào)告提出，“持續(xù)用力推動房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”。我們認(rèn)為，房地產(chǎn)政策仍以托底為主，重點(diǎn)是落實(shí)好現(xiàn)有政策。一方面，報(bào)告提出，“盤活存量用地和商辦用房，推進(jìn)收購存量商品房”，“在收購主體、價(jià)格和用途方面給予城市政府更大自主權(quán)。拓寬保障性住房再貸款使用范圍”。另一方面，報(bào)告提出“因城施策調(diào)減限制性措施”。我們認(rèn)為大城市對房地產(chǎn)或進(jìn)一步松綁。比如取消調(diào)減商品住房限制政策、優(yōu)化調(diào)整住房公積金政策、加大人才購房補(bǔ)貼力度、促進(jìn)房地產(chǎn)市場交易等。此外，報(bào)告提出，“合理控制新增房地產(chǎn)用地供應(yīng)”。

值得一提的是，開年以來，多地新房市場成交持續(xù)回升，二手房市場有企穩(wěn)跡象。接下來，房地產(chǎn)的量價(jià)拐點(diǎn)或?qū)?jīng)濟(jì)恢復(fù)向好至關(guān)重要。

5、調(diào)整供給：整治“內(nèi)卷式”競爭

供給端的調(diào)整我們認(rèn)為要關(guān)注兩條主線。一是，綜合整治“內(nèi)卷式”競爭。我國一些行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn)“內(nèi)卷式”競爭，主要表現(xiàn)為行業(yè)內(nèi)無序競爭，且同質(zhì)化競爭顯著、低價(jià)格競爭模式盛行。與以往相比，我們認(rèn)為本輪改革的不同在于：更多依靠市場化行為而非行政規(guī)制。比如，用好市場化、法治化手段，促進(jìn)新能源汽車、鋰電池和光伏產(chǎn)品等“新三樣”產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

二是，作為“十四五”規(guī)劃收官之年，節(jié)能降碳或繼續(xù)推進(jìn)。“十四五”規(guī)劃要求，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。報(bào)告提出，2025年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低3%左右。我們認(rèn)為，“協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長”或持續(xù)推進(jìn)，完成目標(biāo)難度不大。

6、改革深化與產(chǎn)業(yè)政策：關(guān)注哪些？

標(biāo)志性改革值得關(guān)注。2025年要高質(zhì)量完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)“十五五”良好開局打牢基礎(chǔ)。作為承上啟下之年，報(bào)告提出“推動標(biāo)志性改革舉措加快落地，更好發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用”，這是相比去年的新增表述。

財(cái)政關(guān)注零基預(yù)算改革提速。報(bào)告提出“開展中央部門零基預(yù)算改革試點(diǎn)，支持地方深化零基預(yù)算改革”。這或?qū)Ⅱv出財(cái)力增強(qiáng)對重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生的財(cái)力保障等。此外，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方。

金融亮點(diǎn)在于“推動中長期資金入市”。根據(jù)近期政策部署，公募基金持有A股流通市值未來三年每年至少增長10%，力爭大型國有保險(xiǎn)公司從2025年起每年新增保費(fèi)的30%用于投資A股。預(yù)計(jì)中長期資金入市趨勢將進(jìn)一步鞏固，資本市場資金供給與結(jié)構(gòu)有望改善，A股有望迎來增量資金。

產(chǎn)業(yè)政策還需關(guān)注對科技創(chuàng)新等新經(jīng)濟(jì)的支持。我們認(rèn)為重點(diǎn)關(guān)注三方面：第一，充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，強(qiáng)化關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和前沿性、顛覆性技術(shù)研發(fā)，加快組織實(shí)施和超前布局重大科技項(xiàng)目。第二，優(yōu)化國家戰(zhàn)略科技力量布局，推進(jìn)科研院所改革，探索國家實(shí)驗(yàn)室新型科研組織模式，增強(qiáng)國際和區(qū)域科技創(chuàng)新中心輻射帶動能力。第三，推動科技支出向基礎(chǔ)研究傾斜，完善競爭性支持和穩(wěn)定支持相結(jié)合的投入機(jī)制，提高基礎(chǔ)研究組織化程度。

民生方面，普惠養(yǎng)老、托育服務(wù)值得關(guān)注。報(bào)告提出，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金。加大對老年助餐服務(wù)、康復(fù)輔助器具購置和租賃支持力度，擴(kuò)大普惠養(yǎng)老服務(wù)，推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。加快建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。制定促進(jìn)生育政策，發(fā)放育兒補(bǔ)貼，大力發(fā)展托幼一體服務(wù)，增加普惠托育服務(wù)供給。穩(wěn)妥實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡改革。

風(fēng)險(xiǎn)提示：地緣政治不確定性，政策不及預(yù)期。