【導(dǎo)讀】4月10日，阿里巴巴集團(tuán)去年依據(jù)反壟斷法被立案調(diào)查之事，終于有了結(jié)果。依據(jù)阿里巴巴集團(tuán)在中國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場濫用市場支配地位的行為，市場監(jiān)管總局對其處以行政處罰，責(zé)令停止違法行為，并罰款其2019年中國境內(nèi)銷售額的4%，計(jì)182.28億元。
繼去年末互聯(lián)網(wǎng)反壟斷風(fēng)暴之后，平臺反壟斷成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。本文作者指出，平臺反壟斷的最大難點(diǎn)不在于技術(shù)巨頭的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而在于其技術(shù)特征以及權(quán)力行使的過程特征。這些特征使巨頭擁有超過傳統(tǒng)政府組織和國家邊界的行政能力，成為“看起來像是國家”的現(xiàn)象級政治物種。就此而言，平臺壟斷不單單是經(jīng)濟(jì)問題，而已成為一個(gè)世界級的政治現(xiàn)象。同時(shí)，巨頭崛起還帶來了侵犯隱私、加劇社會(huì)分化等“創(chuàng)造性破壞”問題，借創(chuàng)新而起家的巨頭會(huì)利用支配地位，阻礙中小企業(yè)進(jìn)入市場，反過來遏制創(chuàng)新。更需注意的是，一些國家已出現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)巨頭通過“旋轉(zhuǎn)門”影響政策的趨勢，國家行動(dòng)能力似乎受到極大阻礙。
作者認(rèn)為，國家對平臺巨頭壟斷地位及其可能引發(fā)次生災(zāi)害的警覺和干預(yù)，是政治體系和組織系統(tǒng)的本能反應(yīng)，但在反壟斷的理論策略、技術(shù)手段和資源儲(chǔ)備等方面，國家權(quán)力可能還沒有完全做好準(zhǔn)備。這兩股力量的深度博弈，值得持續(xù)觀察。
本文發(fā)表于《文化縱橫》2021年第1期(2月刊)，特此編發(fā)，供諸君思考。
▍反新技術(shù)巨頭壟斷的國家行動(dòng)
2020年末，中國的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)對科技公司阿里巴巴集團(tuán)涉嫌壟斷行為展開調(diào)查，這是中國政府積極推進(jìn)反壟斷、防止資本無序擴(kuò)張的重要舉措。這一事件背后有一個(gè)重要的全球背景，近兩年隨著“技術(shù)巨頭”（Big Tech）逐漸發(fā)展成為重要的市場主體，世界各國政府都在密切關(guān)注技術(shù)巨頭的廣泛深刻影響，以強(qiáng)監(jiān)管和反壟斷為特征的國家行動(dòng)持續(xù)進(jìn)行。
2019年10月，美國眾議院司法委員會(huì)發(fā)表了一項(xiàng)針對新技術(shù)巨頭的調(diào)查報(bào)告，結(jié)論是四家科技巨頭——亞馬遜、蘋果、臉書和谷歌——已從“富有挑戰(zhàn)精神的初創(chuàng)企業(yè)”轉(zhuǎn)變成為“我們曾在歷史上看到過的如石油大亨和鐵路大亨那樣的超級壟斷者”。
一年后的2020年10月9日，美國眾議院司法委員會(huì)的反托拉斯小組完成了對以上4家巨頭長達(dá)16個(gè)月的調(diào)查，這份長達(dá)449頁的報(bào)告詳細(xì)記錄了過去16個(gè)月美國政府對蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書（Facebook）的壟斷調(diào)查。報(bào)告譴責(zé)這些技術(shù)巨頭在關(guān)鍵業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有強(qiáng)大的“壟斷權(quán)”，并且濫用了市場主導(dǎo)地位。這份報(bào)告以大量證據(jù)指證技術(shù)巨頭的反競爭行為阻礙了創(chuàng)新，減少了消費(fèi)者的選擇，甚至削弱了民主制度的根基。緊隨司法部其后，2020年12月9日，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)同48個(gè)州（地區(qū)）在經(jīng)過廣泛調(diào)查后起訴臉書在社交網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的非法壟斷，這一行動(dòng)旨在迫使該公司剝離其兩個(gè)主要業(yè)務(wù)部門Instagram和WhatsApp。
在歐洲，早在2018年歐盟就發(fā)布了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，針對當(dāng)時(shí)蘋果、臉書和谷歌三家公司涉及數(shù)據(jù)壟斷和非法逃稅進(jìn)行了處罰。2020年12月15日，歐盟最新公布了兩項(xiàng)有關(guān)數(shù)字服務(wù)（Digital Services Act）和數(shù)字市場（Digital Markets Act）的法律草案，有評論認(rèn)為這兩項(xiàng)法案將極有可能催生一個(gè)綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，用以更好地實(shí)現(xiàn)對來自硅谷的技術(shù)巨頭的監(jiān)管。緊隨歐盟其后，2020年12月末英國競爭及市場管理局（CMA）發(fā)布聲明稱，英國政府正在擬定針對技術(shù)巨頭的監(jiān)管措施，以加強(qiáng)本土技術(shù)監(jiān)管與線上社會(huì)保護(hù)。
有評論認(rèn)為，這些針對技術(shù)巨頭的國家行動(dòng)，顯示出各國決策者對新技術(shù)市場環(huán)境的理解正在發(fā)生“演變”，新技術(shù)領(lǐng)域的監(jiān)管政策也將發(fā)生顯著轉(zhuǎn)變。2020年12月，《紐約時(shí)報(bào)》在華盛頓組織一個(gè)研討會(huì)，邀請立法者與科技和政策領(lǐng)域的專家對技術(shù)巨頭問題開展討論，在他們所達(dá)成的眾多共識中最基本的判斷是“（技術(shù)企業(yè)）自律時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，需要國家采取行動(dòng)”。
然而，十分吊詭的是，當(dāng)各國政府風(fēng)風(fēng)火火開展反壟斷行動(dòng)時(shí)，金融市場和技術(shù)企業(yè)端的反應(yīng)卻十分冷漠。美國硅谷五大技術(shù)巨頭的公司市值在2020年全年增長了46％，股價(jià)總額達(dá)到7.2萬億美元。2020年新冠肺炎疫情大流行在世界范圍內(nèi)都更進(jìn)一步提高了跨國技術(shù)巨頭的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力。
政府火熱的反壟斷行動(dòng)與市場社會(huì)的變冷反應(yīng)之間的強(qiáng)烈反差，可謂是“冰火兩重天”。傳統(tǒng)國家組織對新興技術(shù)巨頭顯現(xiàn)出加強(qiáng)監(jiān)管的強(qiáng)烈意愿，政府試圖通過諸如編寫特定技術(shù)產(chǎn)品監(jiān)管指南，開出巨額罰單、啟動(dòng)立法規(guī)制甚或強(qiáng)行拆分等措施對技術(shù)巨頭進(jìn)行“馴服”，宣示了捍衛(wèi)國家權(quán)力的意志。但是，這一過程也暴露出國家在加強(qiáng)技術(shù)巨頭監(jiān)管和反壟斷方面所面臨的種種困境。許多證據(jù)顯示，在反技術(shù)巨頭問題上傳統(tǒng)國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的體系相對滯后、能力相對不足的現(xiàn)象。
很早就有人指出，新技術(shù)革命很有可能瓦解國家能力。國家（民族國家）這一近代以來的政治組織形態(tài)本身，在新一輪技術(shù)革命環(huán)境下正面臨根本性挑戰(zhàn)。然而如果我們將國家依然視為階級社會(huì)中特殊的公共權(quán)力，可以發(fā)現(xiàn)在新一輪技術(shù)革命條件下，國家維護(hù)自身權(quán)力意識的表現(xiàn)，同歷史上沒有太大差異：面對挑戰(zhàn)其權(quán)威的新生政治主體和事物出現(xiàn)時(shí)，往往率先表現(xiàn)出強(qiáng)烈的控制欲望，表現(xiàn)出將其納入可支配的行政權(quán)力范疇的意志，以重申國家權(quán)威，豐富治理工具，革新國家能力。
然而國家是否依然具備實(shí)現(xiàn)這一政治意圖的高效行動(dòng)能力？大量證據(jù)表明，傳統(tǒng)國家組織在監(jiān)管理念、監(jiān)管策略（存在強(qiáng)烈爭議）和監(jiān)管工具以及支撐性資源等方面，都還存在許多弱項(xiàng)短板。例如有跟蹤調(diào)查顯示，歐盟對技術(shù)巨頭在反競爭策略的指控調(diào)查耗時(shí)數(shù)年，也曾對谷歌處以數(shù)十億美元的罰款，但谷歌并沒有進(jìn)行太多實(shí)質(zhì)性改變，對于恢復(fù)市場競爭幾乎沒有產(chǎn)生任何顯著影響。
本文試圖結(jié)合近兩年尤其是2020年以來不同國家開展新技術(shù)反壟斷的經(jīng)驗(yàn)，探討國家基于何種原因或任務(wù)開展針對技術(shù)巨頭的政治行動(dòng)，文章把國家捍衛(wèi)自身權(quán)力的主要任務(wù)集中在以下四個(gè)方面：捍衛(wèi)行政管治邊界與制度能力、防御技術(shù)的“創(chuàng)造性破壞”、維護(hù)公平競爭的市場秩序以及扭轉(zhuǎn)技術(shù)政治“旋轉(zhuǎn)門”。本文將討論面對技術(shù)巨頭在各維度的擴(kuò)張以及新技術(shù)所產(chǎn)生的廣泛而深刻社會(huì)政治影響，國家圍繞自身任務(wù)如何開展行動(dòng)？同時(shí)也將分析這些行動(dòng)所能夠達(dá)到的實(shí)際效能和限度以及遭遇了哪些困難和挑戰(zhàn)。
▍捍衛(wèi)行政邊界與有效制度能力
作為現(xiàn)代“國家構(gòu)建”成功的重要標(biāo)志是一切市場和社會(huì)行為均有著清晰可辨的邊界和限度，這在國家能力層面被理解為市場社會(huì)對于國家的“可識別性”或“易讀性”（legibility），即國家必須有能力將所有社會(huì)市場主體的行為納入它的行政權(quán)力監(jiān)測和支配的范圍。[1]然而在新技術(shù)革命環(huán)境下，日新月異的新技術(shù)加速改變了政府權(quán)力行使的環(huán)境，保持政府“易讀能力”的原有監(jiān)管框架和監(jiān)管工具的實(shí)用性及其權(quán)力極限，受到持續(xù)挑戰(zhàn)。
技術(shù)巨頭會(huì)為每個(gè)單一個(gè)人創(chuàng)建統(tǒng)一的標(biāo)識符。在臉書系統(tǒng)中，每個(gè)人會(huì)有唯一的ID，個(gè)人ID是技術(shù)巨頭編輯幾乎所有產(chǎn)品分類標(biāo)記或技術(shù)分析的基礎(chǔ)。這意味著技術(shù)巨頭采用了與政府相同的易讀性系統(tǒng)，它有能力實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的系統(tǒng)性“征稅”。為此，技術(shù)公司還采用了同政府行為相似的價(jià)格歧視策略，許多科技公司花費(fèi)了越來越多的精力來實(shí)現(xiàn)接近完美的價(jià)格歧視。[2]
一些大型技術(shù)公司的廣告拍賣機(jī)制，鼓勵(lì)競標(biāo)者為流量支付預(yù)期的邊際利潤。類似亞馬遜這樣以非廣告模式起家的公司，最終也利用廣告來捕獲供應(yīng)商所保留的最后一點(diǎn)利潤。在建立可讀性系統(tǒng)之外，每個(gè)大型高科技公司還在嘗試控制一個(gè)社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)測量系統(tǒng)，通過壟斷性標(biāo)準(zhǔn)指南，確保某種社會(huì)交互的基本單元?dú)w他們所有，從而構(gòu)建一套可持續(xù)的利潤長供應(yīng)鏈系統(tǒng)。從國家財(cái)稅汲取功能的角度來看，技術(shù)巨頭的行政能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)政府組織，更像是政治學(xué)家詹姆斯·斯科特（James Scott）意義上的“看起來像是國家”的現(xiàn)象級政治物種。在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，向個(gè)人征收稅款是許多國家面臨的重大能力挑戰(zhàn)。對國家來說，技術(shù)公司自身的超強(qiáng)能力構(gòu)成了易讀性障礙；但在實(shí)踐層面上，它又是政府解決易讀性障礙的依靠。對國家能力較弱的政府而言，他們不得不采用某種“封建”模式，授予技術(shù)公司強(qiáng)大的特權(quán)。典型案例就是印度尼西亞政府基本上將營業(yè)稅收入外包給了技術(shù)巨頭，這表明大型科技公司儼然具有類似本國一級地方政府的能力。
這里所指的“封建”并非傳統(tǒng)意義上失控的“領(lǐng)地”或“飛地”，而是某種超級復(fù)雜性與不可知性。技術(shù)巨頭真正形成壟斷的原因并非源自它的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而是深深植根于技術(shù)巨頭的技術(shù)特征以及權(quán)力行使的過程特征——權(quán)力深度嵌入社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治體系的微觀運(yùn)行。在技術(shù)巨頭支配的世界中，產(chǎn)生了海量微觀交易行為，衍生出指數(shù)級的信息不對稱，不僅指數(shù)級地增加了政府監(jiān)管的制度成本，而且由于許多現(xiàn)象事實(shí)上超出了行政能力和制度極限，政府往往難以及時(shí)革新監(jiān)管工具，以至于無法識別潛在風(fēng)險(xiǎn)。
技術(shù)巨頭的權(quán)力運(yùn)行方式，相比較于傳統(tǒng)的壟斷工業(yè)集團(tuán)，更加具有高度隱匿性、模糊性與易變性，它不僅像是一個(gè)集中了數(shù)據(jù)、資本和技術(shù)的超級權(quán)力體，更像是一個(gè)充滿力量且隱匿無形的復(fù)雜系統(tǒng)。這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)同時(shí)結(jié)合了權(quán)力的高度集中、統(tǒng)治（支配）技術(shù)的智能化管理以及資源（數(shù)據(jù)）的分布式汲取的三重優(yōu)勢，形成了一個(gè)既具有統(tǒng)一意志，又具有以松散、耦合、開放能力為汲取特征的權(quán)力系統(tǒng)。一位谷歌的前雇員在《紐約時(shí)報(bào)》組織的那場討論會(huì)上曾這樣比喻技術(shù)巨頭對國家組織系統(tǒng)的影響：100年前反托拉斯，浮出水面的問題看起來像一座冰山，問題都是浮出水面之上的；而數(shù)據(jù)時(shí)代，露出水面的冰山僅僅占了10％，90％隱藏在冰山之下。伴隨未來AI和數(shù)據(jù)開發(fā)系統(tǒng)的深度應(yīng)用，技術(shù)巨頭的系統(tǒng)鎖定能力將使其風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于水線之下。當(dāng)前西方國家實(shí)施的“反托拉斯法”乃是源自蒸汽機(jī)時(shí)代的創(chuàng)造，是針對當(dāng)時(shí)市場主體規(guī)模和結(jié)構(gòu)特征的立法產(chǎn)物，主要手段是拆分和處罰；但是對于構(gòu)成技術(shù)巨頭“壟斷”內(nèi)涵的技術(shù)權(quán)力的壟斷“過程”，從根本上缺乏有效的強(qiáng)制執(zhí)行措施和手段。
技術(shù)巨頭相對于國家制度能力的挑戰(zhàn)還不僅體現(xiàn)在國內(nèi)層面，在國際層面也值得關(guān)注。伴隨著技術(shù)巨頭的國際化，無論是基于組織本身抑或技術(shù)能力的擴(kuò)張，都使其逐漸演變成為突破國家邊界的新型政治力量。同傳統(tǒng)跨國公司比較，技術(shù)巨頭更加具有穿透國家主權(quán)的技術(shù)能力和組織能力。國家體系對技術(shù)巨頭認(rèn)識的轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2016年美國總統(tǒng)大選期間，標(biāo)志性事件是劍橋分析利用臉書的共享數(shù)據(jù)和偏好剖面（personal profiling）技術(shù)對美國大選的干預(yù)，這也使更多決策者認(rèn)識到外國勢力更易滲透。
事物的另一面是，在互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字領(lǐng)域，保護(hù)本國的戰(zhàn)略利益和競爭優(yōu)勢仍然是各國的最高任務(wù)。在該領(lǐng)域，無論是關(guān)鍵性基礎(chǔ)架構(gòu)的建設(shè)，還是國防和情報(bào)架構(gòu)中的先進(jìn)技術(shù)集成，技術(shù)公司尤其是巨頭企業(yè)為政府提供創(chuàng)新產(chǎn)品，仍然在提高和改善國家能力中發(fā)揮關(guān)鍵角色。2020年的新冠疫情，進(jìn)一步加劇了技術(shù)巨頭的力量和影響。過去中心化的決策和管理體系正逐步釋放給技術(shù)企業(yè)參與的“弱中心”管理體系，這進(jìn)一步加劇人力、資本和技術(shù)的分布式管理，技術(shù)巨頭成為負(fù)責(zé)危機(jī)管理的重要主體。技術(shù)公司參與實(shí)施的社會(huì)封鎖，已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上政府對海、陸、空及其他領(lǐng)域和空間的自然封鎖，它具有更多新型特征，對社會(huì)帶來的潛在影響，可能會(huì)超乎既有歷史經(jīng)驗(yàn)的想象。
▍防御“創(chuàng)造性破壞”沖擊
世界范圍內(nèi)來看，新技術(shù)應(yīng)用開啟了全新的商業(yè)變局和社會(huì)生活方式變革，創(chuàng)造了嶄新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)與增長模式，但同時(shí)也帶來了經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特所說的“創(chuàng)造性破壞”的問題。這里的創(chuàng)造性破壞可能不僅涉及數(shù)據(jù)管理和創(chuàng)新競爭中出現(xiàn)的社會(huì)隱私保護(hù)問題，密集激烈的創(chuàng)新競爭可能打碎原有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，破壞社會(huì)穩(wěn)定性與凝聚力；與此同時(shí)，它還涉及日趨嚴(yán)重的社會(huì)分化以及對國家發(fā)展格局與地區(qū)不平衡帶來的消極影響。
新技術(shù)巨頭的權(quán)力深植于公眾日常生活和消費(fèi)，掌握海量數(shù)據(jù)和市場交易信息。哈佛大學(xué)社會(huì)學(xué)家肖沙娜·祖波夫（Shoshana Zuboff）創(chuàng)造了“監(jiān)視資本主義”一詞來形容她所理解的“新技術(shù)資本主義的經(jīng)濟(jì)邏輯”，其中包括“將生活在市場動(dòng)態(tài)之外的事物（例如人類經(jīng)驗(yàn)）轉(zhuǎn)化為商品”的邏輯。技術(shù)巨頭的主導(dǎo)地位，使得它可以隨意對待消費(fèi)者的隱私。消費(fèi)者則被迫使用隱私保護(hù)差的服務(wù)，否則就只能徹底放棄這項(xiàng)服務(wù)。
谷歌是最早認(rèn)識到迅速收集在線習(xí)慣并將之?dāng)?shù)據(jù)化和商品化的價(jià)值的公司。2019年2月美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（Federal Trade Commission，F(xiàn)TC）向美國司法部提交公訴，指控TikTok未經(jīng)獲得父母同意非法收集13歲以下未成年人信息。2020年年末，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對推特進(jìn)行了一項(xiàng)類似調(diào)查，原因是推特將用戶作為賬戶驗(yàn)證方式的個(gè)人電話號碼用于定位廣告投放。英國競爭與市場局在一份報(bào)告中提出，谷歌和臉書在收集和使用個(gè)人信息用于個(gè)性化的廣告，幾乎不受任何限制。
然而，從西方國家經(jīng)驗(yàn)來看，政府針對技術(shù)巨頭違反數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的國家行動(dòng)，在法律實(shí)施層面受到極大技術(shù)能力的約束。有報(bào)告指出，歐盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》后，在限制大型科技公司收集數(shù)據(jù)方面的努力總體是失敗的。一個(gè)重要的原因是支撐該法律實(shí)施的技術(shù)維護(hù)工作被委托給了愛爾蘭負(fù)責(zé)，而愛爾蘭沒有足夠的技術(shù)監(jiān)測能力和資源確保有效的立法實(shí)施。另一個(gè)問題是國家在數(shù)據(jù)收集與使用方面的合規(guī)性管理和懲罰似乎對技術(shù)巨頭幾乎沒有震懾力?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志的一項(xiàng)調(diào)查線索，迄今為止歐盟針對美國技術(shù)巨頭的最高罰款額僅為受處罰對象的大型科技公司市值的1％。[3]
新冠疫情強(qiáng)化了技術(shù)巨頭對公眾線上隱私的獲取和破壞。有報(bào)道指出，臉書和谷歌幾乎建立了海量的用戶檔案，它們可以基于這些檔案賣出數(shù)額驚人的廣告費(fèi)，即使有廣告商認(rèn)為購買這些信息有悖道德，但在現(xiàn)有競爭環(huán)境下別無選擇。更有甚者，一些看起來能夠促進(jìn)保護(hù)消費(fèi)者隱私的措施，可能產(chǎn)生反競爭效應(yīng)。例如在美國國會(huì)針對技術(shù)巨頭的聽證會(huì)上，就有人指證蘋果公司利用隱私概念作為“保護(hù)傘”，以隱私之名做的所謂“技術(shù)改進(jìn)”事實(shí)上是旨在強(qiáng)化蘋果的競爭優(yōu)勢。
作為“創(chuàng)造性破壞”的另一個(gè)重要表現(xiàn)是互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)的應(yīng)用對經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域不平等的深刻影響。技術(shù)應(yīng)用是否增進(jìn)了廣泛的社會(huì)福祉這一問題，始終是一個(gè)巨大的疑問。多年以來，西方學(xué)者一直懷疑高科技會(huì)改變城市的等級制度，因?yàn)樗蚣夹g(shù)更加熟練的工人。十年前的一項(xiàng)研究就曾指出，采用個(gè)人計(jì)算機(jī)越早的城市，相對工資增長越快。[4]普林斯頓大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃麗莎·賈南諾（Elisa Giannone）的研究更進(jìn)一步證明，自1980年以來美國城市之間工資水平的差異受到技術(shù)驅(qū)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集群化的驅(qū)動(dòng)，在技術(shù)企業(yè)集中的地區(qū)高技能工人的工資增加更快。而在另一側(cè)面，世界各地的低技能工人（包括亞馬遜等科技公司的低級別員工以及使用Uber這樣的平臺來尋找客戶的自由職業(yè)者）都面臨著不斷惡化的工作條件和幾近停滯的工資收入。新技術(shù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性的影響遠(yuǎn)不止于此，從西方國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，新技術(shù)對國家發(fā)展格局的影響巨大。很多證據(jù)顯示，蓬勃發(fā)展的沿海科技中心與內(nèi)陸較小城市之間的差距日益擴(kuò)大，數(shù)字技術(shù)為都市經(jīng)濟(jì)的差異化發(fā)展做出了顯著貢獻(xiàn)，當(dāng)然也給落后者帶來了更加劇烈的社會(huì)苦痛。布魯金斯大學(xué)的最新研究表明，一小部分高度數(shù)字化的沿海技術(shù)中心同其他地區(qū)比較，在經(jīng)濟(jì)增長和收入衡量標(biāo)準(zhǔn)上的距離越來越大。這項(xiàng)研究對2015年以來美國人口超過100萬居民的53個(gè)都會(huì)區(qū)就業(yè)數(shù)據(jù)的分析顯示，技術(shù)巨頭聚集的幾個(gè)主要樞紐城市人口雖然僅占全國城市總?cè)丝诘囊话耄蜆I(yè)增長占全國四分之三以上。相比之下，較小的都市地區(qū)則明顯落后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)則出現(xiàn)了增長停滯或負(fù)增長。簡而言之，技術(shù)革命加劇了美國日益嚴(yán)重的地理失衡和城鄉(xiāng)差距。
早幾年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家邁克爾·巴克斯特（Michael Baxter）和企業(yè)家約翰·斯特勞（John Straw）在他們的著作中曾經(jīng)分析新興技術(shù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否產(chǎn)生“涓滴效應(yīng)”的問題。答案是否定性的。他們強(qiáng)調(diào)新技術(shù)本身蘊(yùn)含著加劇社會(huì)不平等的潛在因素：“首先，專利的存在可能意味著，創(chuàng)新創(chuàng)造的大部分財(cái)富可以增加社會(huì)上最富有的人的財(cái)富，但限制了‘涓滴效應(yīng)’的實(shí)現(xiàn)。其次，事實(shí)上有更多商品是免費(fèi)在線提供的。問題在于，為數(shù)字產(chǎn)品提供資金的唯一手段就是廣告，這個(gè)行業(yè)的收入越來越多地由少數(shù)技術(shù)巨頭主導(dǎo)?！盵5]
▍維護(hù)公平競爭的市場秩序
互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)曾經(jīng)被譽(yù)為強(qiáng)大的民主力量，它使創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)能夠與既有企業(yè)競爭，改變整個(gè)行業(yè)的格局并創(chuàng)造新的行業(yè)。然而，隨著這些初創(chuàng)公司成長為龐然大物，它們的發(fā)展轉(zhuǎn)向了事物的反面。正如國內(nèi)某技術(shù)巨頭代表人物聲稱他們代表市場“創(chuàng)新”，但無論是基于國際經(jīng)驗(yàn)還是理論研究，沒有證據(jù)支持這一結(jié)論。相反，技術(shù)巨頭自身成為阻礙和抑制創(chuàng)新與公平競爭的最大因素。
2020年10月9日，美國眾議院司法委員會(huì)發(fā)布的反壟斷調(diào)查報(bào)告，譴責(zé)蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書都有著利用“致命收購”打壓對手、收取過高費(fèi)用和迫使小企業(yè)簽訂“壓迫合約”的壟斷行為，報(bào)告提出了一些反壟斷建議，包括迫使科技公司分拆、實(shí)施業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)重組等。
科技巨頭維護(hù)壟斷型競爭地位的一個(gè)重要原因是，巨頭對小企業(yè)的投資有著顯著的“虹吸效應(yīng)”。近十年，美國針對新企業(yè)的早期投資持續(xù)下滑，數(shù)字市場中的創(chuàng)業(yè)率——定義為整個(gè)行業(yè)中的“初創(chuàng)公司和年輕公司的份額”同樣顯著下滑，從1982年的60%跌至2020年的30%以下。
芝加哥大學(xué)最近的一項(xiàng)聯(lián)合研究提出，線上科技巨頭在爭取投資方面具有天然優(yōu)勢，在技術(shù)投資領(lǐng)域存在著一個(gè)著名的“創(chuàng)新射殺區(qū)”（innovation kill zone），即已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位的平臺幾乎不會(huì)面對競爭壓力，因?yàn)橥顿Y者會(huì)傾向于避免投資和技術(shù)巨頭有直接或間接競爭關(guān)系的公司。這一研究還提出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大型公司進(jìn)行的收購是導(dǎo)致初創(chuàng)公司投資下降的重要原因。當(dāng)大企業(yè)發(fā)現(xiàn)行業(yè)中具有競爭力的小企業(yè)時(shí)，它們常常會(huì)主動(dòng)消除這些競爭，最有效的方法就是直接收購，這種收購叫作“豪奪”（killer acquisition）。[6]能夠證明上述判斷的案例有許多，例如臉書在收購Instagram時(shí)，內(nèi)部曾秘密稱為“土地?fù)寠Z”。過去二十年，亞馬遜收購了至少100家公司，尤其在近些年，其野心急劇膨脹。從收購直接競爭對手Zappos、Quidsi，到收購從事智能家具安防業(yè)務(wù)的中國初創(chuàng)企業(yè)Blink，亞馬遜增加了大量客戶數(shù)據(jù)儲(chǔ)備來確保其壟斷地位。另外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)亞馬遜存在恐嚇其平臺第三方賣家、強(qiáng)制仲裁、增加賣家費(fèi)用、占用第三方賣家數(shù)據(jù)和捆綁自家廣告的行為。
作為反壟斷國家行動(dòng)中的重要問題，是如何保護(hù)在新的商業(yè)邏輯下運(yùn)作較小參與者的生存和權(quán)利。然而技術(shù)巨頭的壟斷地位幾乎不可撼動(dòng)，它們壟斷地位的本質(zhì)不在于規(guī)模和結(jié)構(gòu)，而是技術(shù)巨頭的權(quán)力特征。以谷歌為例，有兩個(gè)主要因素使之免于外部競爭：第一，搜索服務(wù)器的高額成本；第二，點(diǎn)擊和查詢數(shù)據(jù)的自我強(qiáng)化優(yōu)勢，讓搜索引擎不斷提高搜索結(jié)果的相關(guān)性?？紤]到谷歌的搜索算法已經(jīng)通過數(shù)萬億次查詢得到了持續(xù)改進(jìn)，即使一個(gè)能夠確保必要的資本來大力投資計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施的新貴也會(huì)發(fā)現(xiàn)自己處于相當(dāng)不利的地位。
美國司法部的反壟斷報(bào)告就發(fā)現(xiàn)，谷歌通過數(shù)據(jù)盜用和自家優(yōu)先兩種辦法確定其優(yōu)勢，通過從未經(jīng)許可的第三方獲取信息來改善搜索結(jié)果，從而維持其搜索壟斷地位。與此同時(shí)，谷歌還在搜索中做了改變，以給自己的服務(wù)提供優(yōu)勢，并使競爭對手的產(chǎn)品處于不利地位。2020年10月，美國眾議院司法委員會(huì)的反托拉斯小組成員、美國共和黨眾議員肯·巴克（Ken Buck）在接受美國CNN的訪談中確認(rèn)這份報(bào)告調(diào)查了技術(shù)巨頭企業(yè)的許多員工，“多數(shù)員工準(zhǔn)確地描繪了蘋果、亞馬遜、谷歌和臉書如何利用其壟斷力量充當(dāng)市場守門員，破壞潛在的競爭并挑選贏家和輸家”[7]。
從這個(gè)意義上講，數(shù)字平臺是自然壟斷。傳統(tǒng)的反托拉斯法傾向于將其分解，從而消除其規(guī)模優(yōu)勢。然而有學(xué)者提出，在過去的十年中，反托拉斯執(zhí)法者并未阻止主流平臺公司數(shù)百筆收購中的任意一筆收購。因此，尚不清楚新一輪反壟斷行動(dòng)和拆分預(yù)期最終能否成功。這其中的主要障礙和局限包括：首先，為使反托拉斯得以實(shí)現(xiàn)并最終取得成功，可能需要徹底改革圍繞它的整個(gè)法律制度；其次，競爭加劇并未解決平臺經(jīng)濟(jì)固有的自然壟斷動(dòng)力；再次，技術(shù)巨頭反壟斷涉及比過往更加復(fù)雜的國際合作。正如上引《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志的分析表明，盡管歐洲一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)和立法者對技術(shù)巨頭設(shè)置的監(jiān)管護(hù)欄領(lǐng)先于美國，但迄今為止最高罰款額僅為受處罰對象市值的1％，這就讓我們更是難以想象歐盟將如何自行拆分一家美國公司。反巨頭的“泛大西洋”合作至今仍是一張白紙。[8]
考慮到數(shù)字平臺已改變市場的運(yùn)作方式這一根本變化，有觀點(diǎn)提出無論是拆分技術(shù)巨頭或剝離巨頭在金融、科技等領(lǐng)域中小企業(yè)的持股份額（這正是目前中國針對阿里巴巴所采取的舉措），都難以起到顯著效用。各國政府必須超越傳統(tǒng)反托拉斯的思維。
有人提出，一個(gè)有效的辦法是促進(jìn)技術(shù)巨頭的數(shù)據(jù)開放。例如仿照傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式，如果一家技術(shù)企業(yè)擁有超過5萬個(gè)人賬戶，就應(yīng)受某些法規(guī)的限制，例如需要強(qiáng)迫其開放應(yīng)用程序接口（Application Programming Interface，API），要求Big Banking和Big Tech都提供對客戶數(shù)據(jù)的API訪問權(quán)限，使所有市場主體均可以平等地訪問消費(fèi)者數(shù)據(jù)，既可以防止強(qiáng)者越強(qiáng)，也可以促進(jìn)新的競爭者的出現(xiàn)從而維護(hù)市場開放競爭。但是也有人提出，如此也許可以促進(jìn)競爭，但也可能導(dǎo)致嚴(yán)重的隱私侵害。劍橋分析公司（Cambridge Analytica）正是使用了技術(shù)巨頭的共享信息滲透進(jìn)美國大選。如何確保二者相互協(xié)調(diào)，這顯然超出國家現(xiàn)有監(jiān)管能力。
另外一種思路則著眼于確保技術(shù)巨頭的利益得到更廣泛的共享。例如，可以通過法規(guī)要求一定規(guī)模的平臺將股份分散給個(gè)人，也用于為國內(nèi)和全球公共物品提供資金。也有西方學(xué)者提出更為激進(jìn)的思路，認(rèn)為如果不對技術(shù)巨頭的公司結(jié)構(gòu)（所有權(quán)、控制權(quán)、定價(jià)權(quán)）進(jìn)行系統(tǒng)干預(yù)，巨頭的集中壟斷就難以避免。作為使部分或全部大型平臺公司成為公共所有權(quán)（完全或通過控股或多數(shù)股權(quán)）的辦法，是使由工人、消費(fèi)者、政府官員和公眾等組成的眾多利益相關(guān)方代表組成自治公共信托機(jī)構(gòu)，同時(shí)以嵌入式民主管理結(jié)構(gòu)和新的公共利益原則，對平臺公司進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組。
▍扭轉(zhuǎn)技術(shù)-政治“旋轉(zhuǎn)門”
對現(xiàn)在許多人來說，大平臺是他們賴以生存的依靠；但是，這些平臺又幾乎有不可問責(zé)的權(quán)力。盡管大平臺屢屢被法院和執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法，但他們的權(quán)力擴(kuò)張速度依然異常驚人，影響政策制定過程的能力也越來越強(qiáng)。世界范圍來看，技術(shù)巨頭都已經(jīng)發(fā)展出強(qiáng)大的政治游說力量。2012年，亞馬遜在聯(lián)邦游說集團(tuán)中的花費(fèi)排在第221位，到2019年，它已經(jīng)排到第18位，和谷歌的母公司Alphabet（排在第8位）相差不遠(yuǎn)。2018年以來，伴隨西方公眾普遍出現(xiàn)的抵制技術(shù)泛濫的熱潮以及隨之而來的政府監(jiān)管審查，大公司更是強(qiáng)化了政策影響方面的游說。
長期以來，技術(shù)公司開展游說通常是通過直接游說與資助智庫和學(xué)術(shù)研究的方式，但技術(shù)公司取得成功的主要支柱之一是建立了一個(gè)強(qiáng)大的壓力小組來應(yīng)對政治和法規(guī)決策者。近年來圍繞關(guān)鍵政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，技術(shù)巨頭的游說方法已經(jīng)發(fā)生顯著改變。傳統(tǒng)模式旨在最大程度地提高自身公司利益的外部利益集團(tuán)，而現(xiàn)在他們已成為實(shí)際的決策者。他們不再是敲門的人，取而代之的是他們越來越多地被視為決策室內(nèi)的重要聲音。技術(shù)巨頭作為“他者”的形象已經(jīng)模糊不清，他們正在鞏固自己在政治舞臺上的地位，這背后發(fā)生作用的關(guān)鍵機(jī)制是一種存在于技術(shù)巨頭同決策機(jī)構(gòu)之間的新型政治“旋轉(zhuǎn)門”（revolving door）。
大企業(yè)通過創(chuàng)設(shè)一種人事“旋轉(zhuǎn)門”，以期獲得實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)或影響決策的權(quán)力，加強(qiáng)自己的壟斷地位。通過政治權(quán)力把持市場，不僅遏制創(chuàng)新，也損傷了市場，特別是小企業(yè)。根據(jù)有關(guān)資料，“旋轉(zhuǎn)門”的問題主要集中在美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）——幾乎所有的FTC高層官員在卸任后都會(huì)成為游說人員或者技術(shù)企業(yè)的律師與咨詢團(tuán)隊(duì)成員。
美國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織Public Citizen對FTC 兩個(gè)內(nèi)設(shè)部門（消費(fèi)者保護(hù)局與競爭局）的前任和現(xiàn)任官員進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些決策者同他們的監(jiān)管對象之間可能存在著密切的利益關(guān)聯(lián)。該組織發(fā)現(xiàn)，過去20年中FTC超過75%的高級官員（41人中的31人），要么在離開機(jī)構(gòu)后服務(wù)于公司利益（與FTC沖突），要么為公司利益服務(wù)過之后才加入FTC。僅谷歌一家公司，自2005年以來就雇用了共超過197名來自包括FTC在內(nèi)的前任政府高級官員。[9]這帶來了可以看到的政治影響：盡管FTC曾數(shù)次以遏制競爭和創(chuàng)新為名限制技術(shù)巨頭的并購行為，但最終都以失敗告終。
與此同時(shí)，很多來自硅谷技術(shù)巨頭的人員也在通過“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制進(jìn)入公職部門。在這一過程中，大型科技公司在政府內(nèi)部和外部培養(yǎng)了有影響力的倡導(dǎo)者網(wǎng)絡(luò)。這種政治上的接觸和影響可能會(huì)削弱美國國會(huì)目前監(jiān)管新技術(shù)的舉措。例如，科技巨頭正在試圖通過推動(dòng)國會(huì)頒布一項(xiàng)替代性政策，以推翻加利福尼亞州的《消費(fèi)者隱私法》，而這項(xiàng)替代性政策是依照受他們資助的行業(yè)協(xié)會(huì)的提議來制定的。
對于國家而言，關(guān)閉政府與技術(shù)巨頭之間的旋轉(zhuǎn)門似乎是最直接的解決方案，但也有分析認(rèn)為這并不是解決難題的辦法。2018年扎克伯格在國會(huì)證詞期間當(dāng)事立法會(huì)議員的糟糕表現(xiàn)，證明了國會(huì)需要對技術(shù)領(lǐng)域及其產(chǎn)品有足夠的了解才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，但要實(shí)現(xiàn)這一要求卻只能從技術(shù)巨頭引入人才。另外，如果采取行動(dòng)，則會(huì)對損害那些已經(jīng)通過旋轉(zhuǎn)門系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)交叉任職的群體的利益，還有可能引發(fā)強(qiáng)烈的政策震動(dòng)。
因此，也有觀點(diǎn)提出，與其關(guān)閉旋轉(zhuǎn)門，不如將精力集中在立法實(shí)施的執(zhí)行機(jī)制上，以防止其成為施加不當(dāng)影響的工具。例如，可以為利益相關(guān)者建立更正式的平臺，為政策提供更加獨(dú)立客觀的論證，對前官員在游說中的政治聯(lián)系進(jìn)行必要的限制等。
▍結(jié)語
在第四次工業(yè)革命背景下，技術(shù)巨頭的加速崛起以及壟斷性地位的加速形成已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)世界級的政治現(xiàn)象。對技術(shù)巨頭制造的系列事件和經(jīng)驗(yàn)的分析表明，建立在19世紀(jì)以來現(xiàn)代工業(yè)體系和社會(huì)權(quán)力基礎(chǔ)之上有關(guān)“壟斷”的概念和理論，似乎難以理解新技術(shù)巨頭壟斷的具體內(nèi)涵和復(fù)雜影響。
技術(shù)巨頭壟斷的本質(zhì)不在于龐大的市場規(guī)模和組織結(jié)構(gòu)，而在于科技巨頭復(fù)雜的權(quán)力和組織特征。國家對技術(shù)巨頭壟斷地位及其次生災(zāi)害的警覺和管理，是原有政治體系和組織系統(tǒng)的本能反應(yīng)，是國家基于自身任務(wù)和組織目標(biāo)的邏輯展現(xiàn)。
然而正如本文所展示的，國家推動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身政治意圖的高效行動(dòng)能力似乎受到極大阻礙。這背后既包含了技術(shù)巨頭壟斷這一現(xiàn)象本身的復(fù)雜性所帶來的艱巨挑戰(zhàn)，又體現(xiàn)出國家權(quán)力在技術(shù)巨頭反壟斷的理論策略、技術(shù)工具和資源儲(chǔ)備等方面還沒有完全做好準(zhǔn)備。這兩股力量的持續(xù)博弈與未來發(fā)展，值得持續(xù)觀察。
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