1、機制上看，相比一般國債，特別國債有3大不同：

>資金用途：一般國債主要用于彌補財政赤字、補充財政資金；特別國債主要用于特定目的、服務(wù)特定政策，比如2020年抗疫、1998年補充四大行銀行資本金等。

>管理方式：一般國債計入財政赤字，發(fā)行后納入一般公共預算進行管理和使用；特別國債不計入財政赤字，發(fā)行后統(tǒng)一納入中央政府性基金預算進行管理和使用。

>發(fā)行流程：一般國債需納入當年財政收支預算草案，并提交“兩會”審議，通過后由財政部安排發(fā)行；特別國債由國務(wù)院向人大常委會提交議案進行審議，通過后由財政部安排發(fā)行，發(fā)行時間不局限于“兩會”期間、總體上相對靈活

2、歷史上看，我國共發(fā)行過4次特別國債（表7），包括3次新發(fā)、1次續(xù)發(fā)：

>1998年特別國債：主因四大行資本充足率不滿足《巴塞爾協(xié)議》要求，亟需補充資本金、提高我國銀行體系的風險應對能力。1998年2月，人大常委會通過《國務(wù)院關(guān)于提請審議財政部發(fā)行特別國債補充國有獨資商業(yè)銀行資本金的議案》；3月，央行降準向四大行釋放資金約2400億；8月，財政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國債，所籌資金全部用于補充四大行資本金。

>2007年特別國債：主因當時出口大幅創(chuàng)匯，需解決國內(nèi)市場流動性過剩問題，并成立中投公司有效管理外匯儲備。2007年6月，人大常委會通過《國務(wù)院關(guān)于提請審議財政部發(fā)行特別國債購買外匯及調(diào)整2007年末國債余額限額的議案》；8月，財政部采取公開和定向兩種方式開始發(fā)行特別國債，分為8期，共募資1.55萬億。其中，1.35萬億由央行借道農(nóng)業(yè)銀行認購，0.2萬億由銀行、保險、個人認購。募集資金用于向央行購買現(xiàn)匯及匯金公司股權(quán)，用作中投公司的資本金。

>2017年續(xù)發(fā)特別國債：主要是針對2007年到期的特別國債進行續(xù)發(fā)。2017年8-11月，分四次共續(xù)發(fā)特別國債，規(guī)模為6964億；方式上，財政部向有關(guān)商業(yè)銀行定向滾動發(fā)行，同日央行通過公開市場操作，從有關(guān)商業(yè)銀行全部買斷。

>2020年抗疫特別國債：主要是應對新冠肺炎疫情的影響，屬于“特殊時期的特殊舉措”；2020年5月“兩會”審議通過草案；6月起，財政部開始公開發(fā)行抗疫特別國債，分為4期，共募資1萬億。本次特別國債為市場化公開招標，資金主要來源為個人和機構(gòu)。募集資金通過特殊的轉(zhuǎn)移支付機制，直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于疫情特殊時期的保就業(yè)、保基本民生、保市場主體

3、綜合看，年內(nèi)發(fā)行特別國債的必要性上升、操作上也完全可行，可作為4.29政治局會議所提“增量工具”的可選政策，應有助于更好控疫情、穩(wěn)增長。

>必要性：一是鑒于奧密克戎傳播快、防控難度大；二是近幾個月來房地產(chǎn)市場持續(xù)降溫，土地財政收入大降；三是年內(nèi)有部分特別國債到期（合計到期規(guī)模約9500億，最快9月到期；見附表6），參考歷史經(jīng)驗，屆時可能續(xù)發(fā)。

>操作性：如前所述，發(fā)行特別國債只需人大常委會審議即可，機制上較為靈活。

風險提示：疫情演化、政策力度等超預期變化。