你是否和我一樣好奇，中國金融系統(tǒng)由誰在掌控……我們時常聽到的便是央行、財政部、銀監(jiān)會。甚至也有人會提到掌有很多家銀行的中央?yún)R金公司?？赐杲裉爝@篇文章后，我終于有了全新的認知。

名義上的出資人：財政部、匯金公司

在中國存量金融資產(chǎn)中，銀行業(yè)以232.3萬億元的資產(chǎn)總額，占比90%以上，處于絕對的優(yōu)勢。我們先來看銀行業(yè)。

備注：數(shù)據(jù)來源于年報、季度報表以及官網(wǎng)。

從股東上看，財政部與中央?yún)R金公司兩者，以絕對的優(yōu)勢控制了工農(nóng)中建四大國有銀行和國開行，且為交行最大股東。根據(jù)匯金公司官方披露的2014年度審計報告，2014年匯金公司實現(xiàn)凈利潤4980億元。按照財富500強排名，2015年全球最掙錢的蘋果公司，其凈利潤才3600億元。

匯金公司有啥來頭？按照2006年12月時任央行行長周小川（錯了，他現(xiàn)在還是央行行長?。┫蛉珖舜蟪Ｎ瘯鞯慕鹑隗w制改革情況匯報：

“2003年12月，國務院批準設立中央?yún)R金投資有限責任公司，由其運用國家外匯儲備向試點銀行注資，作為國有資本出資人代表，行使國有重點金融機構(gòu)控股股東職責。國務院明確要求，對國有商業(yè)銀行實施股份制改革，是背水一戰(zhàn)，只能成功，不能失敗，必須實現(xiàn)國有資本保值增值?！?/p>

由于根據(jù)國務院授權，履行金融央企的出資人職責，因此，匯金公司也被俗稱為“金融國資委”。

匯金公司與財政部之間，其實就是“一家人”，股權結(jié)構(gòu)如下：

為什么財政部不直接出資匯金公司，偏要中間夾個“中國投資有限責任公司”（簡稱“中投”）？

其實當年，原定安排是由財政部采用發(fā)行債券的方式，直接注資匯金公司。

但是發(fā)行債券需要經(jīng)過嚴格的法律程序，手續(xù)繁瑣耗時長，且涉及資金規(guī)模高達3700億元，能不能通過全國人大審核和批準很難說。要知道，當年國家全部財政收入才2.17萬億元。

此時，有錢的“央媽”說，我有大筆的外匯儲備，可以用來出資。最終，國務院采用了該方案，由央媽掏了腰包。（用外匯成立的金融公司，就叫“匯金公司”，記住了吧?。?/p>

“央媽”的錢不是白掏的。在工行、建行股份制改革前，財政部是唯一的出資人。改革過程中，原有全部資本金用于沖銷壞賬，財政部的權益被盡數(shù)沖銷，在此基礎上，“央媽”以外匯儲備注資，并透過匯金公司持有兩家銀行的控股權。

轉(zhuǎn)身之間，工行、建行就從財政部轉(zhuǎn)移到了“央媽”手中。直到現(xiàn)在，財政部仍然沒有直接持有工行、建行股份。（可參考前面財政部參股銀行關系圖）

此仇不報非君子。2007年，財政部“大出血”，發(fā)行特別國債，從中國人民銀行購買了匯金公司全部股權，并將上述股權作為對中投公司出資的一部分，正式成立中投公司。此時，匯金公司成為中投公司的全資子公司，格局奠定。

截至2016年底，根據(jù)匯金公司官網(wǎng)披露，匯金公司除了擁有四大銀行股權以外，還絕對控股光大集團、出口信保、中再集團、中國建投、銀河金控、中投證券、中金公司等多家金融業(yè)巨頭。（中投的“兒子”是匯金公司，匯金公司的“兒子”是中金公司，記住了吧）

匯金公司控股參股公司情況

除了匯金公司，財政部還直接控股中國華融、長城資管等諸多金融巨頭。此外，國資委管理的中央企業(yè)中，也有不少涉足金融行業(yè)，例如五礦、國電、中糧、中航、招商局等，不過相比財政部、匯金公司的控制的規(guī)模而言，可以忽略。

所以，中國金融體系中巨頭，基本上都是由財政部、匯金公司作為出資人控制的。

但是，現(xiàn)實中，財政部、匯金公司能夠全面履行出資人職責嗎？

“多龍治水”的困境

長期以來，我國金融資產(chǎn)管理一直呈現(xiàn)分割狀態(tài)，不同部門分別行使著出資人職能。

1、中組部

按照黨管干部原則，中組部負責對三家政策性銀行、五大銀行、四家保險、中信集團、光大集團以及中投、匯金公司等企業(yè)（俗稱“前15戶”金融央企）主要負責人進行任免考核管理，客觀上履行出資人對國有金融機構(gòu)經(jīng)營管理人員的選擇權。

2012年3月，中辦印發(fā)《中管金融企業(yè)領導人員管理暫行規(guī)定》，中組部印發(fā)《中管金融企業(yè)領導班子和領導人員綜合考核評價辦法（試行）》，對中管金融企業(yè)領導人員職位設置、任職條件和資格、選拔任用、考核評價、監(jiān)督約束等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，進一步強化了對國有重點金融企業(yè)高管的管理。

2、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會

三家金融監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)依法進行業(yè)務監(jiān)管，銀行高管任職前需要取得監(jiān)管機構(gòu)的任職審核，并且擁有任命前的一票否決權，以及任命后的免職權。

此外，三家監(jiān)管機構(gòu)對包括資產(chǎn)管理公司等在內(nèi)的“后12戶”金融央企，行使了部分出資人職能，即按照黨管干部原則對其領導班子進行管理，取得了“后12戶”金融央企的人事任免權。

例如中國華融， 按照其官方網(wǎng)站2012年10月的消息，銀監(jiān)會時任副主席蔡鄂生赴中國華融宣布了新任公司總裁柯卡生、紀委書記李玉平的任命。但是，中國華融的控股股東并不是銀監(jiān)會，而是財政部。

3、財政部

按照財政部金融司官網(wǎng)介紹，其主要職責包括：承擔中央金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理、中央金融企業(yè)國有資本經(jīng)營預算編制相關工作；擬訂金融類企業(yè)財務管理、績效薪酬等制度，承擔中央金融企業(yè)財務監(jiān)督管理工作等。

可以看出，財政部主要是從管“財”的方面履行出資人職責。

4、匯金公司

匯金公司根據(jù)國務院授權，對國有重點金融企業(yè)進行股權投資，以出資額為限代表國家依法對國有重點金融企業(yè)行使出資人權利和履行出資人義務，實現(xiàn)國有金融資產(chǎn)保值增值。

匯金公司不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營活動，不干預其控股的國有重點金融企業(yè)的日常經(jīng)營。

總的來說，財政部、匯金公司管“財”，中組部、銀監(jiān)會等管“人”，一行三會負責業(yè)務監(jiān)管，“多龍治水”的混亂局面至今仍然存在。

改革之路

當前，“一行三會”合并，實行“大監(jiān)管”的風聲盛傳。這是從業(yè)務監(jiān)管的角度來進行的考慮。

但是，身處國有金融企業(yè)占據(jù)主導的環(huán)境下，我們更關注的是，從所有者角度進行的改革：

其一，財政部與匯金公司終究不是同一個主體，到底由誰來代表國務院履行出資人職責？

其二，銀監(jiān)會等既從業(yè)務上進行監(jiān)管，又任免領導班子，既當裁判員，又跟運動員有直接關聯(lián)，如何確保不會在業(yè)務監(jiān)管的時候，包庇“自家人”？

其三，按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第二十二條，履行出資人職責的機構(gòu)，任免或者建議任免公司董事長、經(jīng)理等高管。如何把“黨管干部”的原則與出資人依法選擇企業(yè)高管相結(jié)合？

其四，目前“一行三會”負責人，與金融機構(gòu)高管交替升遷的路徑已經(jīng)程序化。如何打破既有的利益藩籬？

總之，關鍵的問題在于，如何分離業(yè)務監(jiān)管權與出資人的管理權？如何理順金融央企的出資人管理職責，這才是當前金融體制改革的根本問題。

業(yè)務監(jiān)管

業(yè)務監(jiān)管是金融機構(gòu)中最為龐大的、最具尋租空間的權力，其準心就是以市場準入、業(yè)務審批為主的管理，近年來經(jīng)營監(jiān)測越來越成為央行、銀監(jiān)會的主要工作重心。

目前中國的金融機構(gòu)管理主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，機構(gòu)管理：包括市場準入、分支機構(gòu)設立、人事任命核準與終止等。

第二，業(yè)務監(jiān)管：金融產(chǎn)品的各個方面（價格、面向?qū)ο?、治理機制等）

第三，經(jīng)營監(jiān)測：以合規(guī)和風險防范為基礎的各類基于指標的非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管。

業(yè)務監(jiān)管權、所有權與人事任免權的沖突：央行設立上清所邊緣化中債登

中央國債登記結(jié)算公司是中國資本市場乃至金融市場中最為重要的一項基礎設施。但由于設立之初央行未考慮過其后來的影響會如此之大，中債登的財務與基礎管理在財政部，人事任免權在銀監(jiān)會黨委，央行擁有業(yè)務監(jiān)管權。顯然財政部是中債登繞不過的重要的主體，但一直以來，央行都希望將中債登的人事管理權收歸到自己手中，但始終未能如愿。

于是，央行決定成立上海清算所，力推自己對口監(jiān)管的機構(gòu)做大、做強。盡管業(yè)務高度重合，但人事權分屬兩個部委的中債登與上海清算所之間幾乎沒有任何交集。名義上，上清所執(zhí)行中央對手方（Central Counter Party，下稱CCP）清算機制，區(qū)別于中債登的雙邊清算機制，豐富了市場的競爭。但央行將其負責審批的短期融資券、中期票據(jù)等逐步移至上清所。2013年債市危機以來，央行借此債市整頓契機，加強了銀行間債券市場規(guī)范管理，未來中債登將更加專注于國債、央票和金融債。而企業(yè)的信用債將更多集中于上清所。

不算結(jié)論的小結(jié)

從股權上來看，財政部是中國金融系統(tǒng)的實際控制人；從業(yè)務監(jiān)管權來看，對中國金融系統(tǒng)來說，央行是相對強勢的控制人，“央媽”稱號也緣于此；從人事任免權來看，銀監(jiān)會的人事任免權覆蓋到的資產(chǎn)總額是金融系統(tǒng)內(nèi)最大的。

但控制權也無法一概而論，被控制機構(gòu)對監(jiān)管機構(gòu)甚至更高層的游說能力驚人。金融系統(tǒng)中，四大行對國務院、央行和監(jiān)管當局的影響力非常大，目前一行三會的負責人一般都從四大行中產(chǎn)生，四大行的負責人又從監(jiān)管當局中產(chǎn)生，金融高官與機構(gòu)高管交替升遷的路徑已經(jīng)程序化。所有的監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管金融機構(gòu)時，都需要考慮被監(jiān)管機構(gòu)領導人未來的可能性，不可能無差別監(jiān)管。

附：金融機構(gòu)概覽

根據(jù)央行規(guī)范，中國金融機構(gòu)包括如下：

一、貨幣當局：1、中國人民銀行；2、國家外匯管理局。

二、監(jiān)管當局：1、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會；2、中國證券監(jiān)督管理委員會；3、中國保險監(jiān)督管理委員會。

三、銀行業(yè)存款類金融機構(gòu)：1、銀行；2、城市信用合作社（含聯(lián)社）；3、農(nóng)村信用合作社（含聯(lián)社）；4、農(nóng)村資金互助社；5、財務公司。

四、銀行業(yè)非存款類金融機構(gòu)：1、信托公司；2、金融資產(chǎn)管理公司；3、金融租賃公司；4、汽車金融公司；5、貸款公司；6、貨幣經(jīng)紀公司。

五、證券業(yè)金融機構(gòu)：1、證券公司；2、證券投資基金管理公司；3、期貨公司；4、投資咨詢公司。

六、保險業(yè)金融機構(gòu)：1、財產(chǎn)保險公司；2、人身保險公司；3、再保險公司；4、保險資產(chǎn)管理公司；5、保險經(jīng)紀公司；6、保險代理公司；7、保險公估公司；8、企業(yè)年金。

七、交易及結(jié)算類金融機構(gòu)：1、交易所；2、登記結(jié)算類機構(gòu)。

八、金融控股公司：1、中央金融控股公司；2、其他金融控股公司。

九、新興金融企業(yè)：1、小額貸款公司；2、第三方理財公司；3、綜合理財服務公司。

鑒于中國目前機構(gòu)監(jiān)管的特征，各金融機構(gòu)的準入、業(yè)務審批等均受限于其監(jiān)管上級，由具體的司、局、部（委下面的部）進行管理。