你是否和我一樣好奇，中國(guó)金融系統(tǒng)由誰(shuí)在掌控……我們時(shí)常聽(tīng)到的便是央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)。甚至也有人會(huì)提到掌有很多家銀行的中央?yún)R金公司?？赐杲裉爝@篇文章后，我終于有了全新的認(rèn)知。

名義上的出資人：財(cái)政部、匯金公司

在中國(guó)存量金融資產(chǎn)中，銀行業(yè)以232.3萬(wàn)億元的資產(chǎn)總額，占比90%以上，處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。我們先來(lái)看銀行業(yè)。

備注：數(shù)據(jù)來(lái)源于年報(bào)、季度報(bào)表以及官網(wǎng)。

從股東上看，財(cái)政部與中央?yún)R金公司兩者，以絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)控制了工農(nóng)中建四大國(guó)有銀行和國(guó)開(kāi)行，且為交行最大股東。根據(jù)匯金公司官方披露的2014年度審計(jì)報(bào)告，2014年匯金公司實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)4980億元。按照財(cái)富500強(qiáng)排名，2015年全球最掙錢的蘋果公司，其凈利潤(rùn)才3600億元。

匯金公司有啥來(lái)頭？按照2006年12月時(shí)任央行行長(zhǎng)周小川（錯(cuò)了，他現(xiàn)在還是央行行長(zhǎng)！）向全國(guó)人大常委會(huì)作的金融體制改革情況匯報(bào)：

“2003年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，由其運(yùn)用國(guó)家外匯儲(chǔ)備向試點(diǎn)銀行注資，作為國(guó)有資本出資人代表，行使國(guó)有重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)控股股東職責(zé)。國(guó)務(wù)院明確要求，對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)施股份制改革，是背水一戰(zhàn)，只能成功，不能失敗，必須實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值?！?/p>

由于根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，履行金融央企的出資人職責(zé)，因此，匯金公司也被俗稱為“金融國(guó)資委”。

匯金公司與財(cái)政部之間，其實(shí)就是“一家人”，股權(quán)結(jié)構(gòu)如下：

為什么財(cái)政部不直接出資匯金公司，偏要中間夾個(gè)“中國(guó)投資有限責(zé)任公司”（簡(jiǎn)稱“中投”）？

其實(shí)當(dāng)年，原定安排是由財(cái)政部采用發(fā)行債券的方式，直接注資匯金公司。

但是發(fā)行債券需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序，手續(xù)繁瑣耗時(shí)長(zhǎng)，且涉及資金規(guī)模高達(dá)3700億元，能不能通過(guò)全國(guó)人大審核和批準(zhǔn)很難說(shuō)。要知道，當(dāng)年國(guó)家全部財(cái)政收入才2.17萬(wàn)億元。

此時(shí)，有錢的“央媽”說(shuō)，我有大筆的外匯儲(chǔ)備，可以用來(lái)出資。最終，國(guó)務(wù)院采用了該方案，由央媽掏了腰包。（用外匯成立的金融公司，就叫“匯金公司”，記住了吧?。?/p>

“央媽”的錢不是白掏的。在工行、建行股份制改革前，財(cái)政部是唯一的出資人。改革過(guò)程中，原有全部資本金用于沖銷壞賬，財(cái)政部的權(quán)益被盡數(shù)沖銷，在此基礎(chǔ)上，“央媽”以外匯儲(chǔ)備注資，并透過(guò)匯金公司持有兩家銀行的控股權(quán)。

轉(zhuǎn)身之間，工行、建行就從財(cái)政部轉(zhuǎn)移到了“央媽”手中。直到現(xiàn)在，財(cái)政部仍然沒(méi)有直接持有工行、建行股份。（可參考前面財(cái)政部參股銀行關(guān)系圖）

此仇不報(bào)非君子。2007年，財(cái)政部“大出血”，發(fā)行特別國(guó)債，從中國(guó)人民銀行購(gòu)買了匯金公司全部股權(quán)，并將上述股權(quán)作為對(duì)中投公司出資的一部分，正式成立中投公司。此時(shí)，匯金公司成為中投公司的全資子公司，格局奠定。

截至2016年底，根據(jù)匯金公司官網(wǎng)披露，匯金公司除了擁有四大銀行股權(quán)以外，還絕對(duì)控股光大集團(tuán)、出口信保、中再集團(tuán)、中國(guó)建投、銀河金控、中投證券、中金公司等多家金融業(yè)巨頭。（中投的“兒子”是匯金公司，匯金公司的“兒子”是中金公司，記住了吧）

匯金公司控股參股公司情況

除了匯金公司，財(cái)政部還直接控股中國(guó)華融、長(zhǎng)城資管等諸多金融巨頭。此外，國(guó)資委管理的中央企業(yè)中，也有不少涉足金融行業(yè)，例如五礦、國(guó)電、中糧、中航、招商局等，不過(guò)相比財(cái)政部、匯金公司的控制的規(guī)模而言，可以忽略。

所以，中國(guó)金融體系中巨頭，基本上都是由財(cái)政部、匯金公司作為出資人控制的。

但是，現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政部、匯金公司能夠全面履行出資人職責(zé)嗎？

“多龍治水”的困境

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)金融資產(chǎn)管理一直呈現(xiàn)分割狀態(tài)，不同部門分別行使著出資人職能。

1、中組部

按照黨管干部原則，中組部負(fù)責(zé)對(duì)三家政策性銀行、五大銀行、四家保險(xiǎn)、中信集團(tuán)、光大集團(tuán)以及中投、匯金公司等企業(yè)（俗稱“前15戶”金融央企）主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免考核管理，客觀上履行出資人對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理人員的選擇權(quán)。

2012年3月，中辦印發(fā)《中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，中組部印發(fā)《中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》，對(duì)中管金融企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員職位設(shè)置、任職條件和資格、選拔任用、考核評(píng)價(jià)、監(jiān)督約束等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)高管的管理。

2、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)

三家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)依法進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)管，銀行高管任職前需要取得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的任職審核，并且擁有任命前的一票否決權(quán)，以及任命后的免職權(quán)。

此外，三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)包括資產(chǎn)管理公司等在內(nèi)的“后12戶”金融央企，行使了部分出資人職能，即按照黨管干部原則對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行管理，取得了“后12戶”金融央企的人事任免權(quán)。

例如中國(guó)華融， 按照其官方網(wǎng)站2012年10月的消息，銀監(jiān)會(huì)時(shí)任副主席蔡鄂生赴中國(guó)華融宣布了新任公司總裁柯卡生、紀(jì)委書(shū)記李玉平的任命。但是，中國(guó)華融的控股股東并不是銀監(jiān)會(huì)，而是財(cái)政部。

3、財(cái)政部

按照財(cái)政部金融司官網(wǎng)介紹，其主要職責(zé)包括：承擔(dān)中央金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理、中央金融企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制相關(guān)工作；擬訂金融類企業(yè)財(cái)務(wù)管理、績(jī)效薪酬等制度，承擔(dān)中央金融企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作等。

可以看出，財(cái)政部主要是從管“財(cái)”的方面履行出資人職責(zé)。

4、匯金公司

匯金公司根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，以出資額為限代表國(guó)家依法對(duì)國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)保值增值。

匯金公司不開(kāi)展其他任何商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)其控股的國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。

總的來(lái)說(shuō)，財(cái)政部、匯金公司管“財(cái)”，中組部、銀監(jiān)會(huì)等管“人”，一行三會(huì)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)監(jiān)管，“多龍治水”的混亂局面至今仍然存在。

改革之路

當(dāng)前，“一行三會(huì)”合并，實(shí)行“大監(jiān)管”的風(fēng)聲盛傳。這是從業(yè)務(wù)監(jiān)管的角度來(lái)進(jìn)行的考慮。

但是，身處國(guó)有金融企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)的環(huán)境下，我們更關(guān)注的是，從所有者角度進(jìn)行的改革：

其一，財(cái)政部與匯金公司終究不是同一個(gè)主體，到底由誰(shuí)來(lái)代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)？

其二，銀監(jiān)會(huì)等既從業(yè)務(wù)上進(jìn)行監(jiān)管，又任免領(lǐng)導(dǎo)班子，既當(dāng)裁判員，又跟運(yùn)動(dòng)員有直接關(guān)聯(lián)，如何確保不會(huì)在業(yè)務(wù)監(jiān)管的時(shí)候，包庇“自家人”？

其三，按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二十二條，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，任免或者建議任免公司董事長(zhǎng)、經(jīng)理等高管。如何把“黨管干部”的原則與出資人依法選擇企業(yè)高管相結(jié)合？

其四，目前“一行三會(huì)”負(fù)責(zé)人，與金融機(jī)構(gòu)高管交替升遷的路徑已經(jīng)程序化。如何打破既有的利益藩籬？

總之，關(guān)鍵的問(wèn)題在于，如何分離業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)與出資人的管理權(quán)？如何理順金融央企的出資人管理職責(zé)，這才是當(dāng)前金融體制改革的根本問(wèn)題。

業(yè)務(wù)監(jiān)管

業(yè)務(wù)監(jiān)管是金融機(jī)構(gòu)中最為龐大的、最具尋租空間的權(quán)力，其準(zhǔn)心就是以市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)審批為主的管理，近年來(lái)經(jīng)營(yíng)監(jiān)測(cè)越來(lái)越成為央行、銀監(jiān)會(huì)的主要工作重心。

目前中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)管理主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，機(jī)構(gòu)管理：包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、分支機(jī)構(gòu)設(shè)立、人事任命核準(zhǔn)與終止等。

第二，業(yè)務(wù)監(jiān)管：金融產(chǎn)品的各個(gè)方面（價(jià)格、面向?qū)ο?、治理機(jī)制等）

第三，經(jīng)營(yíng)監(jiān)測(cè)：以合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ)的各類基于指標(biāo)的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。

業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)與人事任免權(quán)的沖突：央行設(shè)立上清所邊緣化中債登

中央國(guó)債登記結(jié)算公司是中國(guó)資本市場(chǎng)乃至金融市場(chǎng)中最為重要的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。但由于設(shè)立之初央行未考慮過(guò)其后來(lái)的影響會(huì)如此之大，中債登的財(cái)務(wù)與基礎(chǔ)管理在財(cái)政部，人事任免權(quán)在銀監(jiān)會(huì)黨委，央行擁有業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)。顯然財(cái)政部是中債登繞不過(guò)的重要的主體，但一直以來(lái)，央行都希望將中債登的人事管理權(quán)收歸到自己手中，但始終未能如愿。

于是，央行決定成立上海清算所，力推自己對(duì)口監(jiān)管的機(jī)構(gòu)做大、做強(qiáng)。盡管業(yè)務(wù)高度重合，但人事權(quán)分屬兩個(gè)部委的中債登與上海清算所之間幾乎沒(méi)有任何交集。名義上，上清所執(zhí)行中央對(duì)手方（Central Counter Party，下稱CCP）清算機(jī)制，區(qū)別于中債登的雙邊清算機(jī)制，豐富了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。但央行將其負(fù)責(zé)審批的短期融資券、中期票據(jù)等逐步移至上清所。2013年債市危機(jī)以來(lái)，央行借此債市整頓契機(jī)，加強(qiáng)了銀行間債券市場(chǎng)規(guī)范管理，未來(lái)中債登將更加專注于國(guó)債、央票和金融債。而企業(yè)的信用債將更多集中于上清所。

不算結(jié)論的小結(jié)

從股權(quán)上來(lái)看，財(cái)政部是中國(guó)金融系統(tǒng)的實(shí)際控制人；從業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)來(lái)看，對(duì)中國(guó)金融系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，央行是相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的控制人，“央媽”稱號(hào)也緣于此；從人事任免權(quán)來(lái)看，銀監(jiān)會(huì)的人事任免權(quán)覆蓋到的資產(chǎn)總額是金融系統(tǒng)內(nèi)最大的。

但控制權(quán)也無(wú)法一概而論，被控制機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至更高層的游說(shuō)能力驚人。金融系統(tǒng)中，四大行對(duì)國(guó)務(wù)院、央行和監(jiān)管當(dāng)局的影響力非常大，目前一行三會(huì)的負(fù)責(zé)人一般都從四大行中產(chǎn)生，四大行的負(fù)責(zé)人又從監(jiān)管當(dāng)局中產(chǎn)生，金融高官與機(jī)構(gòu)高管交替升遷的路徑已經(jīng)程序化。所有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)時(shí)，都需要考慮被監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人未來(lái)的可能性，不可能無(wú)差別監(jiān)管。

附：金融機(jī)構(gòu)概覽

根據(jù)央行規(guī)范，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)包括如下：

一、貨幣當(dāng)局：1、中國(guó)人民銀行；2、國(guó)家外匯管理局。

二、監(jiān)管當(dāng)局：1、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)；2、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)；3、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

三、銀行業(yè)存款類金融機(jī)構(gòu)：1、銀行；2、城市信用合作社（含聯(lián)社）；3、農(nóng)村信用合作社（含聯(lián)社）；4、農(nóng)村資金互助社；5、財(cái)務(wù)公司。

四、銀行業(yè)非存款類金融機(jī)構(gòu)：1、信托公司；2、金融資產(chǎn)管理公司；3、金融租賃公司；4、汽車金融公司；5、貸款公司；6、貨幣經(jīng)紀(jì)公司。

五、證券業(yè)金融機(jī)構(gòu)：1、證券公司；2、證券投資基金管理公司；3、期貨公司；4、投資咨詢公司。

六、保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)：1、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司；2、人身保險(xiǎn)公司；3、再保險(xiǎn)公司；4、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司；5、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司；6、保險(xiǎn)代理公司；7、保險(xiǎn)公估公司；8、企業(yè)年金。

七、交易及結(jié)算類金融機(jī)構(gòu)：1、交易所；2、登記結(jié)算類機(jī)構(gòu)。

八、金融控股公司：1、中央金融控股公司；2、其他金融控股公司。

九、新興金融企業(yè)：1、小額貸款公司；2、第三方理財(cái)公司；3、綜合理財(cái)服務(wù)公司。

鑒于中國(guó)目前機(jī)構(gòu)監(jiān)管的特征，各金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)審批等均受限于其監(jiān)管上級(jí)，由具體的司、局、部（委下面的部）進(jìn)行管理。