明確糧食調(diào)控以確保糧食安全為核心目標(biāo),不斷增強糧食調(diào)控政策的靈活性,注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)

提要

美國是世界領(lǐng)先的農(nóng)業(yè)強國，得天獨厚的自然環(huán)境和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)造就了其強大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。我國可借鑒美國農(nóng)業(yè)完善的調(diào)控體系、明確的調(diào)控目標(biāo)和靈活的調(diào)控手段，以及可持續(xù)發(fā)展經(jīng)驗等，并結(jié)合國情，進(jìn)一步深化糧食調(diào)控改革，積極穩(wěn)妥應(yīng)對新的全球貿(mào)易規(guī)則。明確以確保糧食安全為核心目標(biāo)，注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，為建立生態(tài)農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

美國糧食價格調(diào)控政策演進(jìn)

與大多數(shù)國家一樣，美國經(jīng)濟(jì)起步于農(nóng)業(yè)。建國200多年來，美國政府頻繁出臺和修訂農(nóng)業(yè)政策，通過永久性立法和階段性立法相結(jié)合的形式，對農(nóng)業(yè)提供多方式、多層面的支持和干預(yù)，形成一整套相對成熟和健全的管理體系與運行機制。

美國政府農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和重點因歷史時期不同而有所差異。美國建國初期，聯(lián)邦政府財政拮據(jù)，對歐洲市場的農(nóng)產(chǎn)品出口依賴度高。政府通過鼓勵私人購買與轉(zhuǎn)讓土地，甚至無償獲取等方式，進(jìn)行土地開發(fā)，鼓勵農(nóng)民對土地進(jìn)行投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)，同時實行較高的關(guān)稅水平。

之后，隨著農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展，美國谷物產(chǎn)量大幅提高，政府通過大修鐵路、開通運河等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力降低糧食流通成本，鼓勵農(nóng)民成立合作社，立法支持農(nóng)業(yè)科技推廣和教學(xué)研究等支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。同時成立農(nóng)業(yè)部，并通過《宅地法》等法律，確立了美國的家庭農(nóng)場基本制度，但對糧食價格總體實行自由放任態(tài)度。

二十世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條時期，美國糧食調(diào)控政策迎來第一個轉(zhuǎn)折點，政府開始對農(nóng)業(yè)進(jìn)行以價格穩(wěn)定和供給管理為主的干預(yù)和支持，基本政策思想和政策框架經(jīng)過多次修訂延續(xù)至今。

上世紀(jì)70年代，全球性糧食減產(chǎn)致使國際糧食全線飆升，高昂的糧食價格極大地?fù)p害了消費者的利益，美國開始控制糧食價格的過快上漲。在此背景下于1973年出臺的《農(nóng)業(yè)和消費者保護(hù)法》成為美國農(nóng)業(yè)政策的第二個轉(zhuǎn)折點。自此以后，“在保障農(nóng)場主基本收益的同時防范糧食價格過快上漲而損害消費者”成為美國糧食調(diào)控的基本立足點。經(jīng)過多年演變，美國現(xiàn)已構(gòu)筑了一整套完整的糧食調(diào)控體系，從糧食生產(chǎn)的控制，到流通環(huán)節(jié)的理順，再到糧食出口的鼓勵和生物能源的大力發(fā)展，通過種類繁多的各種項目，保證糧食調(diào)控目標(biāo)的達(dá)成。

美國糧食價格調(diào)控體系特點

政策目標(biāo)清晰，指向明確

美國作為全球重要的糧食生產(chǎn)與出口國，其對糧食市場調(diào)控的出發(fā)點是在保證基本供應(yīng)的基礎(chǔ)上解決銷路問題，保護(hù)農(nóng)民基本利益，同時注重環(huán)境保護(hù)以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。為防止政策目標(biāo)泛化，美國政府要求各種補貼政策目標(biāo)清晰、指向明確、分工合理，以避免各類補貼措施出現(xiàn)重復(fù)及邊際效應(yīng)下降。如美國早期農(nóng)業(yè)補貼政策目標(biāo)主要針對解決共同體市場農(nóng)產(chǎn)品短缺，以保障糧食安全，采取了“目標(biāo)價格”、“門檻價格”和“干預(yù)價格”等嚴(yán)密、精致的價格干預(yù)機制。隨著農(nóng)產(chǎn)品供給問題的解決，農(nóng)產(chǎn)品過剩、財政負(fù)擔(dān)沉重和國際競爭加劇等問題日益凸顯，美國將政策目標(biāo)調(diào)整為穩(wěn)定農(nóng)民收入、增強農(nóng)產(chǎn)品競爭力，并相應(yīng)減少價格支持，向農(nóng)民提供直接收入補貼。

完善靈活的糧食調(diào)控政策

根據(jù)調(diào)控的總體目標(biāo)，美國的糧食干預(yù)調(diào)控政策大致分為兩類：一類是通過建立收入安全網(wǎng)政策，為種糧農(nóng)民建立基本的收入保障體系，主要是糧食補貼、作物保險（放心保）、土地儲備、環(huán)境保護(hù)等；另一類是促進(jìn)糧食需求，包括生物能源政策和鼓勵出口項目。通過大力發(fā)展生物能源，拉動對糧食的消耗，從根本上解決糧食過剩問題；通過信貸擔(dān)保、補貼、市場開發(fā)等項目鼓勵出口，拉動國際市場對美國農(nóng)產(chǎn)品的需求。

構(gòu)筑安全網(wǎng)，保障農(nóng)民受益

美國現(xiàn)行收入安全網(wǎng)政策始于1996年的《農(nóng)業(yè)法案》，主要政策框架由2008年《農(nóng)業(yè)法案》確立。時任農(nóng)業(yè)部長Dan Glickman將1999年稱為“安全網(wǎng)年”。然而，農(nóng)業(yè)部門關(guān)于這個概念的大多數(shù)討論認(rèn)為，安全網(wǎng)只包括傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)支持項目工具，如作物保險，直接補貼和休耕計劃。當(dāng)前直接補貼、反周期補貼、營銷援助貸款和貸款差額補貼三類政策構(gòu)建了現(xiàn)行調(diào)控政策中價格支持體系，為農(nóng)場防范市場價格風(fēng)險提供了較好的安全網(wǎng)防護(hù)。其中，直接支付和反周期支付是2008年《農(nóng)業(yè)法案》商品計劃中保證農(nóng)場主實現(xiàn)一定收入目標(biāo)的主要政策手段。直接支付是一種“不掛鉤”補貼，類似于我國的種糧直補，農(nóng)戶只要種規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品就可以按1998年—2001年登記的種植面積獲得補貼，可獲得直接支付的品種有小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、棉花、稻谷、花生、大豆及其他油籽。反周期支付是指當(dāng)農(nóng)民獲得的有效價格(平均市場價格與直接支付率之和)低于目標(biāo)價格(由法案確定的保證農(nóng)場主收入水平的合理價格)時，農(nóng)民可以得到數(shù)量為目標(biāo)價格與有效價格之差的補貼。值得一提的是，隨著近年來糧食價格的高位運行，美國農(nóng)場經(jīng)營狀況得到了極大改善。最近正在討論的2013年—2017年農(nóng)業(yè)法案中，美國國會預(yù)期未來5年農(nóng)產(chǎn)品價格仍將普遍高于目標(biāo)價格，原有的直接支付、反周期支付、平均作物收入選擇計劃和補充收入援助付款計劃等政策手段對保障農(nóng)場主收入的作用減弱，因此新農(nóng)業(yè)法案被取消，并由新的農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障項目所取代，這一變化每年約為財政支出節(jié)省15億美元的資金。在政府財政預(yù)算緊縮的背景下，雖然新農(nóng)業(yè)法案對農(nóng)業(yè)收入支持項目進(jìn)行了精簡優(yōu)化，取消了直接支付、反周期支付等原有復(fù)雜的價格和收入支持措施，但建立了農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障計劃和龐大的保險計劃，可以更加有效地保障農(nóng)場主實現(xiàn)收入目標(biāo)，確保美國農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)更加牢固。

生物能源促進(jìn)糧價維持高位運行

近年來，全球生物能源的快速發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品形成了巨大需求，成為推動農(nóng)產(chǎn)品價格高漲的一個重要因素。特別是美國，隨著燃料乙醇產(chǎn)量快速增長，玉米需求增長迅速，2011年美國用于生產(chǎn)燃料乙醇的玉米已高達(dá)13億噸，比2000年增加了1.1億噸，占美國玉米產(chǎn)量的40%。受此影響，美國玉米價格呈現(xiàn)明顯上漲趨勢。玉米價格的快速上漲通過農(nóng)產(chǎn)品之間的相互傳導(dǎo)，帶動了小麥、大豆、肉、蛋等其他產(chǎn)品價格的持續(xù)上漲。從這個角度來看，大力發(fā)展生物能源已成為美國支撐農(nóng)產(chǎn)品高價的有效手段，甚至可能成為有效調(diào)控能源與農(nóng)產(chǎn)品價格的一個重要戰(zhàn)略手段。

鼓勵出口，通過國際市場解決糧食銷售問題

農(nóng)產(chǎn)品出口是拉動美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力之一，也為平衡其他行業(yè)的貿(mào)易逆差作出了重要貢獻(xiàn)。美國鼓勵出口政策主要包括出口信貸擔(dān)保、市場開發(fā)項目、出口補貼項目等三大類。通過鼓勵出口，刺激國際市場對美國農(nóng)產(chǎn)品的需求，解決農(nóng)產(chǎn)品的銷路問題。經(jīng)過多年努力，農(nóng)產(chǎn)品出口已經(jīng)成為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，糧食出口收入更是成為美國農(nóng)場主和農(nóng)民的主要收入來源。據(jù)估計，2013財政年度，美國農(nóng)產(chǎn)品出口總值有望達(dá)到1409億美元，再創(chuàng)歷史新高。

環(huán)境保護(hù)與糧食價格調(diào)控掛鉤

土地和水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩大最基本的資源，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基。美國獨立之后，大片土地資源遭受嚴(yán)重破壞，加之不合理的土地政策，致使土壤流失和侵蝕、水源污染、水土流失等問題日益惡化。1934年的“塵暴”成為美國土地政策的轉(zhuǎn)折點。自此之后，環(huán)保問題一直是美國農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。從1938年的農(nóng)業(yè)調(diào)整法案開始嘗試土壤保護(hù)和農(nóng)業(yè)補貼掛鉤，到1956年的土壤銀行計劃，再到近年來的耕作地計劃、濕地儲備計劃，不僅是美國糧食價格調(diào)控的重要手段，還有效地保護(hù)了自然資源。

美國糧食價格調(diào)控對我國的啟示

明確糧食調(diào)控以確保糧食安全為核心目標(biāo)

我國擁有13億人口，保障糧食安全是永恒的課題。要解決13億人的吃飯問題，必須堅持立足國內(nèi)。

一方面，繼續(xù)加大糧食補貼力度，不斷提高農(nóng)民種糧積極性。根據(jù)WTO規(guī)則，對農(nóng)民的直接補貼不計入綜合支持量。我國應(yīng)繼續(xù)堅持對農(nóng)民實行糧食直接補貼，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，保證糧食生產(chǎn)的有效供給。同時要注重糧食補貼的針對性和有效性，加大對主糧、糧食主產(chǎn)區(qū)以及種糧大戶的補貼。此外，還要不斷完善糧食補貼的相關(guān)配套措施。

可參考美國的目標(biāo)價格與反周期支付制度等做法,在重點品種、重點區(qū)域進(jìn)行試點。當(dāng)前，我國小麥和稻谷基本實行保護(hù)價收購，而玉米、大豆等則根據(jù)市場價格實行臨時收儲政策。小麥、稻谷總體供需呈緊平衡狀態(tài)，儲備庫中的儲備也較為充裕，而玉米的需求量不斷加大，我國也由玉米凈出口國轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口，且種植面積不斷擴大。玉米受國際價格影響較大，波動較為頻繁，可首先在此品種上展開試點，區(qū)域可選擇機械化程度較高的東北三省。操作上，可嘗試依據(jù)前五年當(dāng)?shù)氐钠骄衩變r格作為目標(biāo)價格，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，對達(dá)到一定條件的農(nóng)民進(jìn)行補貼，或是允許農(nóng)民以目標(biāo)價格按照要求將玉米交給當(dāng)?shù)貎鋷?，中儲糧可作為該項目的調(diào)控執(zhí)行機構(gòu)。如果效果明顯，可逐步推廣到全國各糧食主產(chǎn)區(qū)。

另一方面，完善金融市場，助力農(nóng)民風(fēng)險管理。繼續(xù)堅持金融市場服務(wù)三農(nóng)，加強保險、期貨等金融工具在防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險方面的作用發(fā)揮。與此同時，進(jìn)一步推進(jìn)以市場化為取向的糧食流通體制改革，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，健全糧食市場調(diào)控機制。靈活運用多種手段，增強糧食宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性、針對性、有效性。

不斷增強糧食調(diào)控政策的靈活性

遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，走區(qū)域化、規(guī)?；同F(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營的道路，避免“普惠制”的補貼政策對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、土地集中經(jīng)營等方面的負(fù)面影響。糧食直接收入補貼政策要與糧食價格政策結(jié)合，實行直接補貼的同時仍然維持一定程度上的保護(hù)價政策。美國1996年的農(nóng)業(yè)法雖然取消了目標(biāo)價格支持政策,導(dǎo)入了直接補貼政策，但仍然保留了相當(dāng)于最低保護(hù)價的無追索貸款政策。2002年美國農(nóng)業(yè)法又實行了反周期支付計劃，每種農(nóng)產(chǎn)品都設(shè)定了目標(biāo)價格，同時把市場價格和貸款率二者中的較高者加上直接補貼，作為有效價格。當(dāng)有效價格低于目標(biāo)價格時,反周期補貼就開始發(fā)揮作用。新一輪的WTO談判對我國糧食調(diào)控政策提出了新的挑戰(zhàn)，應(yīng)根據(jù)十八屆三中全會確定的改革綱領(lǐng)，以此為契機，及時調(diào)整和完善現(xiàn)行的糧食調(diào)控政策，以適應(yīng)新的貿(mào)易規(guī)則。

注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，建立生態(tài)農(nóng)業(yè)

美國農(nóng)業(yè)的成功源于其以科技提升生產(chǎn)力，以金融保證糧食生產(chǎn)，以環(huán)保與價格調(diào)控掛鉤而促進(jìn)糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。目前我國大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式還很粗放，存在資源消耗大、浪費嚴(yán)重、污染加劇等突出問題。一是淡水資源浪費十分嚴(yán)重，灌溉設(shè)施配套不完善，導(dǎo)致我國農(nóng)田灌溉水平均利用系數(shù)只有0.46，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家0.7—0.8的水平；二是能源利用率低，超過報廢年限仍在使用的大型農(nóng)業(yè)機械約占30%、小型機械占50%；三是污染日趨嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)部最近幾年的典型調(diào)查和定位監(jiān)測表明，目前全國耕地重金屬污染面積在16%以上，大城市、工礦區(qū)周邊情況尤其嚴(yán)重。我國未來必須要轉(zhuǎn)變糧食生產(chǎn)方式，嘗試補貼與環(huán)保掛鉤，加強對糧食主產(chǎn)區(qū)科技教育的支持力度，注重糧食生產(chǎn)的可持續(xù)性，為建立生態(tài)中國奠定基礎(chǔ)。